Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 maggio 2007 (della Regione Lombardia) Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Ripiano dei disavanzi sanitari delle Regioni con efficacia retroattiva mediante subentro statale - Stanziamento di 3.000 milioni di euro per il periodo 2001-2005 - Ricorso de...

Ricorso della Regione Veneto, in persona del presidente della giunta regionale pro tempore on. dott. Roberto Formigoni, autorizzato con delibera di Giunta regionale n. VIII/004418 del 28 marzo 2007, rappresentata e difesa, come da mandato a margine del presente atto, dall'avv. Pio Dario Vivone e dall'avv. prof. Beniamino Caravita di Toritto e presso lo studio del secondo elettivamente domiciliata in Roma, via di Porta Pinciana n. 6;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale del d.l. 20 marzo 2007, n. 23, recante "Disposizioni urgenti per il ripiano selettivo dei disavanzi pregressi nel settore sanitario", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie generale, n. 66 del 20 marzo 2007 per violazione degli artt. 3, 32, 117, commi 3 e 4, 119, 120 della Costituzione, oltre che per violazione del principio di buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.), dell'obbligo di partecipare alle spese pubbliche in ragione della capacita' contributiva (art. 53 Cost.) e della riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali (art. 23 Cost.).

Il decreto-legge n. 23 del 20 marzo 2007, recante "Disposizioni urgenti per il ripiano selettivo dei disavanzi pregressi nel settore sanitario", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 66 del 20 marzo 2007 adotta un meccanismo di subentro statale finalizzato al ripiano dei disavanzi sanitari delle regioni.

Com'e' noto, il dissesto finanziario che caratterizza il sistema sanitario nazionale ha assunto caratteri gravi e strutturali per effetto di una costante divaricazione tra i costi previsti per l'erogazione delle prestazioni sanitarie, con oneri a carico del Servizio sanitario nazionale, e l'effettiva spesa sostenuta nei vari distretti sanitari; tale situazione si e' tradotta, da molti anni ormai, in una radicata condizione di indebitamento. Con la riforma del Titolo V della Costituzione tutta la materia "tutela della salute", di maggiore ampiezza della precedente materia "assistenza sanitaria e ospedaliera", e' ricaduta nell'ambito della competenza legislativa concorrente regionale; a questo ampliamento delle competenze e' corrisposta anche l'attribuzione alle regioni della complessiva responsabilita' per il contenimento dei costi e il mantenimento di una situazione di gestione economicamente efficiente, fatta salva sempre la necessita' di non compromettere l'erogazione di prestazioni attinenti ai livelli essenziali di assistenza.

In attuazione del generale principio di leale collaborazione tra i differenti livelli di governo, e in una visione istituzionale improntata al principio di responsabilita', nonche' alla necessita' di salvaguardare i livelli essenziali di assistenza, nel corso degli ultimi anni sono state stipulate intese tra Governo, regioni e province autonome di Trento e Bolzano al fine di assumere impegni vincolanti per il ripiano del disavanzo. Nell'accordo dell'8 agosto 2001 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 208 del 7 settembre 2001), appena prima dell'entrata in vigore del nuovo Titolo V, "allo scopo di rendere realistica l'entita' dei finanziamenti statali, eliminando gli inconvenienti derivanti da sottostime delle esigenze finanziarie e conferire stabilita' alla spesa in un arco almeno triennale, nell'ambito delle compatibilita' di finanza pubblica e nel quadro di un rinnovato patto di stabilita' interno, e' incrementata la quantificazione delle risorse previste per l'anno 2001 a chiusura definitiva tra Governo e regioni della partita finanziaria e sulla base dei principio della corrispondenza delle risorse alle responsabilita". A fronte di questo impegno del Governo, le regioni si erano impegnate a risolvere ulteriori eventuali esigenze finanziarie con mezzi propri, adottando, in ogni caso, tutte le iniziative possibili per la corretta ed efficiente gestione del servizio al fine di contenere le spese. La validita' dell'accordo e' stata peraltro subordinata all'adozione dei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA), successivamente definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 novembre 2001. Alle relative disposizioni e' stato poi attribuito valore di legge dall'art. 54 della legge n. 289 del 2002 (legge finanziaria 2003), che ha altresi' specificato che eventuali modifiche ai LEA (cosi' come individuati negli allegati del d.P.C.m. 29 novembre 2001) sono definite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.

Coerentemente con questa impostazione (nonche' con alcune pronunce della Corte costituzionale, come la n. 89 del 2000, che individuavano nelle regioni i soggetti tenuti anche alla estinzione delle situazioni debitorie pregresse relative alle precedenti USL, attraverso la costituzione delle gestioni a stralcio, trasformate poi in gestioni liquida-torie dall'art. 2, comma 14, della legge 28 dicembre 1995, n. 549), il d.l. n. 347 del 2001, convertito con modificazioni dalla legge n. 405 del 2001, ha previsto che alla copertura dei disavanzi di gestione fossero tenute le regioni mediante norme regionali che disponessero, alternativamente o cumulativamente, l'introduzione di:

"a) misure di compartecipazione alla spesa sanitaria, ivi inclusa l'introduzione di forme di corresponsabilizzazione dei principali soggetti che concorrono alla determinazione della spesa;

2. variazioni dell'aliquota dell'addizionale regionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche o altre misure fiscali previste nella normativa vigente;

3. altre misure idonee a contenere la spesa, ivi inclusa l'adozione di interventi sui meccanismi di distribuzione dei farmaci" (comma 3 dell'art. 4 del d.l. n. 347 del 2001).

Le annuali leggi di bilancio, pur cercando di rimediare ad una situazione di straordinaria gravita', disponendo in alcuni casi il finanziamento di quote di spesa del Servizio sanitario nazionale, hanno tuttavia sempre riconfermato, quale principio fondamentale mai revocato in dubbio, la piena responsabilizzazione delle Regioni, chiarendo altresi' la natura derogatoria rispetto ai principi generali delle misure di partecipazione statale di volta in volta predisposte. La legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria 2005), all'art. 1, comma 173, ha subordinato l'accesso delle Regioni al finanziamento integrativo a carico dello Stato alla realizzazione di alcune specifiche condizioni: vale a dire, alla stipula di un'intesa tra Stato e regioni che prevedesse, tra gli altri strumenti, ulteriori mezzi per migliorare il monitoraggio della spesa sanitaria nell'ambito del "Nuovo sistema informativo sanitario"; o, ancora, "al rispetto degli obblighi di programmazione a livello regionale, al fine di garantire l'effettivita' del processo di razionalizzazione delle reti strutturali dell'offerta ospedaliera e della domanda ospedaliera, (con particolare riguardo al riequilibrio dell'offerta di posti letto per acuti e per lungodegenza e riabilitazione, alla promozione del passaggio dal ricovero ordinario al ricovero diurno, nonche' alla realizzazione degli interventi previsti dal Piano nazionale della prevenzione e dal Piano nazionale dell'aggiornamento del personale sanitario, coeren-temente con il Piano sanitario nazionale). La stessa disposizione di legge (il citato comma 173 dell'art. 1 della legge finanziaria 2005) ha poi richiesto in capo alle regioni, tra le condizioni che ne autorizzano l'accesso al finanziamento integrativo a carico dello Stato, "l'obbligo di garantire in sede di programmazione regionale, coerentemente con gli obiettivi sull'indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche, l'equilibrio economico-finanziario delle proprie aziende sanitarie, aziende ospedaliere, aziende ospedaliere universitarie ed Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, sia in sede di preventivo annuale che di conto consuntivo, realizzando forme di verifica trimestrale della coerenza degli andamenti con gli obiettivi dell'indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche e prevedendo l'obbligatorieta' dell'adozione di misure per la riconduzione in equilibrio della gestione ove si prospettassero situazioni di squilibrio, nonche' l'ipotesi di decadenza del direttore generale".

Il comma 174 dell'art. 1 della legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria 2005) ha disposto inoltre il ricorso allo strumento della fiscalita' nel caso di disavanzi di gestione in ambito regionale: nel caso in cui si evidenzia un disavanzo di gestione che i provvedimenti regionali non riescono a riequilibrare, il Presidente del Consiglio dei ministri puo' diffidare la regione a provvedere all'adozione di ogni misura idonea entro il 30 aprile dell'anno successivo a quello al quale si riferisce il disavanzo; nel caso in cui tale termine decorra inutilmente, il Presidente della Regione, in qualita' di commissario ad acta, approva il bilancio di esercizio consolidato del Servizio sanitario regionale al fine di determinare l'ammontare del disavanzo di gestione e adotta i necessari provvedimenti per il suo ripianamento, compreso il ricorso agli strumenti fiscali e in particolare agli aumenti dell'addizionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche e alle maggiorazioni dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attivita' produttive, entro le misure stabilite dalla normativa vigente.

Il successivo comma 180 dell'art. 1 della legge finanziaria per il 2005 ha disposto che le regioni afflitte da problemi di disavanzo per i quali si rende necessaria l'attivazione delle procedure sostitutive per mezzo del Presidente regionale in veste di commissario ad acta devono altresi' procedere ad una ricognizione delle cause, nonche' all'elaborazione di "Un programma operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio sanitario regionale, di durata non superiore al triennio. I Ministri della salute e dell'economia e delle finanze e la...