Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 luglio 2006 (della Regione Lazio) Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Competenze legislative di Stato e Regioni - Attribuzione alla potesta' normativa concorrente di ,

 
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Ricorso della Regione Lazio, in persona del Presidente della giunta regionale, dott. Pietro Marrazzo, che agisce in forza della delibera della giunta regionale n. 358 del 20 giugno 2006, rappresentata e difesa nel presente giudizio dal prof. avv. Vincenzo Cerulli Irelli, ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, via Dora 1, giusta delega in margine al presente atto;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 4, commi 2 e 3 e dell'art. 5 del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163 - "Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 100 del 2 maggio 2006, S.O. n. 107 - per violazione dell'art. 76, dell'art. 97, dell'art. 117 e dell'art. 118 della Costituzione nonche' dei principi di ragionevolezza, proporzionalita' e di leale collaborazione tra lo Stato e le regioni.

F a t t o

  1. - La legge di delega e il decreto legislativo.

    L'art. 25, comma 1, della legge 18 aprile 2005 n. 62 (legge comunitaria 2004) ha delegato il Governo a recepire nell'ordinamento nazionale le direttive nn. 2004/17/CE e 2004/18/CE del 31 marzo 2004, recanti rispettivamente il coordinamento delle "procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali" e il coordinamento "delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi".

    1.1. - Con il decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163 "codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE", (da ora, "Codice"), il Governo avrebbe dovuto attuare la predetta delega, muovendosi lungo le direttrici indicate dai principi e criteri direttivi in essa previsti: 1) compilazione di un "unico testo normativo" in materia di appalti pubblici, allo scopo di adeguare l'ordinamento nazionale non solo alla disciplina contenuta nelle direttive comunitarie citate (art. 25, comma 1, lett. a) legge 62 cit.) ma anche ai principi del diritto comunitario (art. 25, comma 1, lett. d); 2) semplificazione delle procedure nazionali di affidamento, per le parti non direttamente coperte dalla disciplina comunitaria, allo scopo di favorire il contenimento dei tempi e la massima flessibilita' degli strumenti giuridici (art. 25, comma 1, lett. b).

    Da questa breve descrizione dei principi della delega, non sembra, invero, che nelle intenzioni del legislatore nazionale vi fosse un Codice degli appalti che, oltre ad adeguare l'ordinamento nazionale agli sviluppi dell'ordinamento comunitario, rappresentasse lo strumento per un radicale ripensamento e per una complessiva riorganizzazione di tutto il quadro normativo dell'intero mercato degli appalti pubblici nazionali. Soprattutto, non sembra che l'intenzione del legislatore delegante fosse quella di autorizzare il Governo a procedere con propria legislazione verso un'operazione di copertura totale del settore degli appalti pubblici; non vi e' dubbio infatti che quella contenuta nel Codice sia l'unica disciplina dell'ordinamento nazionale in materia di forniture, servizi e lavori pubblici, applicabile a tutti gli enti della Repubblica, di qualunque livello territoriale (statale, regionale, locale).

    Quanto teste' detto ha ricadute dirette nel medesimo settore degli appalti pubblici, circa il tema del riparto di competenze normative tra lo Stato e le regioni; riparto di competenze che, come si avra' modo di approfondire in seguito, il Codice disciplina all'art. 4 ("competenze legislative di Stato, regioni e, province autonome"), in modo non conforme al vigente testo costituzionale.

  2. - Le norme del Codice impugnate.

    L'art. 4, comma 1 stabilisce che "le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la potesta' normativa nelle materie oggetto del presente codice nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e delle disposizioni relative a materie di competenza esclusiva dello Stato". Ma quando si tratta di individuare quali siano, secondo la disciplina del Codice, gli ambiti materiali entro i quali e' riconosciuta la potesta' normativa alle regioni, ci si accorge che questo spazio e' ridotto oltremodo.

    L'art. 4, comma 2 del Codice stabilisce, infatti, che "relativamente alle materie oggetto di competenza concorrente, le, regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la potesta' normativa nel rispetto dei principi fondamentali contenuti nelle norme del presente codice, in particolare, in tema di programmazione di lavori pubblici, approvazione dei progetti ai fini urbanistici ed espropriativi organizzazione amministrativa, compiti e requisiti del responsabile del procedimento, sicurezza del lavoro".

    2.1. - Come si vede - e come si dira' meglio in seguito - il Codice, nel ridisegnare il quadro delle attribuzioni legislative nel settore degli appalti pubblici, attribuisce alle regioni potesta' normativa concorrente in materie che esulano indubbiamente da tale settore, e che piuttosto appartengono trasversalmente alla potesta' normativa di enti pubblici, anche diversi dalle regioni: la "organizzazione amministrativa" (ivi compresi, "i compiti e i requisiti del responsabile del procedimento") fa parte del corredo minimo di autonomia normativa attribuito a ciascun ente pubblico e rappresenta comunque una materia che rientra nella potesta' legislativa residuale delle regioni ai sensi dell'art. 117, comma 4, Cost.; la "programmazione dei lavori pubblici", individuando la normale attivita' di qualunque ente impegnato ad investire le proprie risorse nell'ambito di settori amministrativi di propria competenza, rinvia all'esercizio del potere amministrativo di tali enti, senza con questo indicare uno speciale ambito di potesta' legislativa regionale nel settore degli appalti pubblici; la "approvazione dei progetti a fini urbanistici ed espropriativi", in forza di una legislazione ormai quasi trentennale (legge 3 gennaio 1978 n. 1), rappresenta una funzione pacificamente ascrivibile alla potesta' di ogni amministrazione territoriale; la "sicurezza del lavoro" e' una materia gia' espressamente contemplata dall'art. 117, comma 3, come oggetto di potesta' legislativa concorrente delle regioni e dunque estranea rispetto al settore degli appalti pubblici.

    2.2. - All'art. 4, comma 3 si ritrovano elencati gli ambiti piu' propriamente e direttamente costitutivi del settore degli appalti pubblici, la disciplina legislativa dei quali e' tuttavia attribuita in via esclusiva allo Stato: "le regioni, nel rispetto dell'articolo 117, comma secondo, della Costituzione, non possono prevedere una disciplina diversa da quella del presente codice in relazione: alla qualificazione e selezione dei concorrenti; alle procedure di affidamento, esclusi i profili di organizzazione amministrativa; ai criteri di aggiudicazione; al subappalto; ai poteri di vigilanza sul mercato degli appalti affidati all'Autorita' per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture; alle attivita' di progettazione e ai piani di sicurezza; alla stipulazione e all'esecuzione dei contratti, ivi compresi direzione dell'esecuzione, direzione dei lavori, contabilita' e collaudo, ad eccezione dei profili di organizzazione e contabilita' amministrative; al contenzioso. Resta ferma la competenza esclusiva dello Stato a disciplinare i contratti relativi alla tutela dei beni culturali i contratti nel settore della difesa, i contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza relativi a lavori, servizi forniture".

    Come si vede, tutta la disciplina degli appalti pubblici, in ogni aspetto piu' significativo (dalla qualificazione e selezione dei concorrenti, alle procedure di affidamento e ai criteri di aggiudicazione), e' attribuita dal Codice alla potesta' legislativa statale, in maniera analitica ed onnicomprensiva.

    2.3. - Per di piu', ad accentuare la pervasivita' della disciplina normativa statale anche al versante degli appalti pubblici regionali, l'art. 5, del Codice stabilisce che "lo Stato detta con regolamento la disciplina esecutiva e attuativa in relazione ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di amministrazioni ed enti statali e, limitatamente agli aspetti di cui all'articolo 4, comma 3, in relazione ai contratti di ogni altra amministrazione o soggetto equiparato" (comma 1). Piu' in particolare, "il regolamento indica quali disposizioni, esecutive o attuative di disposizioni rientranti ai sensi dell'articolo 4, comma 3, in ambiti di legislazione statale esclusiva, siano applicabili anche alle regioni e province autonome" (comma 2).

    In sostanza, la disciplina statale contenuta nel Codice e nel futuro regolamento di attuazione finisce per rappresentare praticamente l'unica fonte normativa in tema di appalti pubblici stipulati da qualunque amministrazione; normativa di dettaglio, vincolante e non cedevole, anche nei confronti delle regioni, per la disciplina di appalti di interesse regionale, in ambiti materiali attribuiti alla competenza normativa regionale.

  3. - Il parere (negativo) della Conferenza unificata.

    Sullo schema di decreto legislativo, preliminarmente approvato dal Consiglio dei ministri - e segnatamente sull'art. 4, commi 2 e 3 e sull'art. 5 - in data 9 febbraio 2006, le regioni hanno espresso parere negativo, in sede di...

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