Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 giugno 2006 (della Regione Toscana) Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Attivita' di programmazione dei lavori pubblici, approvazione dei progetti, organizzazione amministrativa, definizione dei compiti e req...

Ricorso della Regione Toscana in persona del presidente pro tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 474 del 26 giugno 2006, rappresentato e difeso, per mandato in calce al presente atto, dagli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni e presso lo studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, via del Viminale n. 43;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli:

4, secondo e terzo comma;

5, primo e secondo e quarto comma;

48;

75, primo comma;

84, secondo, terzo, ottavo e nono comma;

88;

121, primo comma;

122, secondo, terzo, quinto e sesto comma;

124, secondo, quinto e sesto comma;

131, primo comma del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), per violazione degli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione, nonche' per violazione del principio della leale cooperazione.

In attuazione della legge 18 aprile 2005, n. 62 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee. Legge comunitaria 2004) e' stato approvato il d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) pubblicato sul Supplemento ordinario n. 107/L alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 100 del 2 maggio 2006 - serie generale.

Il decreto legislativo ha lo scopo di recepire nel nostro ordinamento le direttive comunitarie 2004/17 e 2004/18, entrambe del 31 marzo 2004, recanti rispettivamente il coordinamento delle procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali e il coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori forniture e di servizi.

Sulla prima stesura del testo e' stato espresso parere negativo dalla Conferenza Stato-regioni in data 9 febbraio 2006 (doc. 1). In particolare le regioni hanno lamentato:

sul piano del metodo, l'opportunita' ed anzi la doverosita' in "ossequio alle indicazioni piu' volte espresse dalla Corte costituzionale ed in continuita' con la prassi partecipativa piu' volte sperimentata in occasione dell'emanazione di precedenti normative nazionali di avviare un percorso condiviso e concertato con le regioni, attesa la valenza e la portata di un provvedimento di questa importanza";

sul piano del contenuto, una dilatazione degli spazi riservati alla competenza statale tali da contribuire "a determinare tra Stato e regioni un assetto delle competenze legislative e dei rispettivi ruoli ispirato al riconoscimento dello Stato quale unico soggetto titolato a normare il settore dei lavori, dei servizi e delle forniture pubblici, in aperta contraddizione con un'ormai consolidata interpretazione dell'art. 117 che riconosce anche alle regioni potesta' legislativa nei settori in parola".

Il testo del decreto legislativo e' stato, solo in parte, modificato sulle scorta delle indicazioni espresse dalla Conferenza Stato-regioni.

In esecuzione di quanto previsto dall'art. 25 della legge delega, anche il Consiglio di Stato si e' espresso sullo schema di decreto legislativo, con il parere n. 335/2006 (doc. 2), sollevando diversi rilievi.

In particolare in detto parere il Consiglio di Stato ha evidenziato:

che i contratti di pubblici lavori, servizi e forniture non integrano una materia a se' stante, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al quale afferiscono e pertanto possono essere ascritti di volta in volta a potesta' legislative esclusive dello Stato ovvero a potesta' legislative concorrenti;

che percio', salvo che per gli aspetti riconducibili alla potesta' legislativa esclusiva statale in tema di tutela della concorrenza e ordinamento civile, deve essere riconosciuto spazio per la legislazione regionale;

che tale competenza regionale va riconosciuta per i contratti di interesse della regione, restando di competenza dello Stato i contratti stipulati da amministrazioni e enti statali.

Da tali premesse il Consiglio di Stato ha tratto la conseguenza che sono sottratti all'intervento regionale, perche' attinenti alla tutela della concorrenza e all'ordinamento civile: la qualificazione e selezione dei concorrenti, i criteri di aggiudicazione, il subappalto e la vigilanza sul mercato affidata ad una autorita' indipendente.

Invece e' stato ritenuto ammissibile l'intervento regionale in riferimento ai profili organizzativi, procedurali, tra i quali la progettazione dei lavori, servizi e forniture, la direzione lavori, il collaudo, i compiti ed i requisiti del responsabile del procedimento.

Il Consiglio di Stato ha altresi' rilevato ammissibile l'intervento del legislatore regionale in relazione ai contratti al di sotto della soglia comunitaria, ove compete allo Stato la fissazione di comuni principi, che assicurino trasparenza, parita' di trattamento e non discriminazione, senza che pero' ricorra l'esigenza (di derivazione comunitaria) di estendere il grado di uniformita' alla disciplina di dettaglio.

Il Codice e' destinato a sostituire una pletora di normative (leggi, decreti e regolamenti) in materia di appalti tanto al di sotto quanto al di sopra della soglia di applicazione delle direttive comunitarie, unificando in un unico testo normativo la disciplina riguardante i contratti pubblici di lavori servizi e forniture.

L'entrata in vigore del d.lgs. n. 163/2006 non completa, peraltro, l'opera di codificazione atteso che per il perfezionamento del nuovo sistema di regolazione degli appalti pubblici e' prevista l'emanazione di un apposito regolamento di attuazione.

Cio' in difformita' con la disciplina previgente che prevedeva, per lo meno in materia di fomiture e di servizi, una disciplina unitaria (non dettagliata) per gli appalti sopra la soglia comunitaria (attraverso i d.lgs. n. 157/1995 e n. 358/1992 di recepimento delle direttive comunitarie) ma lasciava alla legislazione regionale ampi spazi di disciplina in riferimento agli appalti sotto la soglia comunitaria. Accanto alle normative relative ai settori di fornitura e servizi, la legge n. 109/1994 si poneva come legge di recepimento delle direttive comunitarie in materia di lavori pubblici e come disciplina di riferimento per l'affidamento di lavori al di sotto della soglia comunitaria.

Si deve far presente che la Regione Toscana ha una disciplina organica in materia di appalti di servizi e forniture (l.r. 8 marzo 2001, n. 12 - Disciplina dell'attivita' contrattuale regionale - e d.P.G.R. 5 settembre 2001, n. 45/R - Regolamento di attuazione della l.r. 8 marzo 2001, n. 12 - Disciplina dell'attivita' contrattuale regionale) relativa agli appalti indetti dalla regione medesima e dagli enti regionali, mentre si sta apprestando a predisporre una legge unitaria in materia di appalti di servizi forniture e lavori pubblici da applicarsi anche alle autonomie locali che disciplinera' tutti quegli aspetti dei settori in parola, comunque riconducibili alla sfera di competenza regionale.

Il codice in esame, cosi' come emanato dal Governo, scardina quindi l'assetto normativo regionale gia' costituito e lascia ben pochi spazi alla futura regolamentazione della materia da parte della regione medesima.

In particolare il testo presenta profili di dubbia legittimita' costituzionale, nella parte in cui il legislatore statale si riserva di legiferare (anche attraverso i successivi regolamenti) in ambiti piu' propriamente riconducibili a competenze di tipo concorrente o residuale delle regioni.

Pertanto si propone la presente impugnazione, basata sui seguenti motivi di:

D i r i t t o

1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 4, secondo e terzo comma, per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.

Le disposizioni in esame sono mirate a definire il quadro delle competenze normative statali e regionali nello specifico settore degli appalti pubblici.

Il comma 2 dispone che nelle materie oggetto di competenza concorrente "le regioni esercitano la potesta' normativa nel rispetto dei principi fondamentali contenuti nelle norme del presente codice, in particolare in tema di programmazione dei lavori pubblici, approvazione dei progetti ai fini urbanistici ed espropriativi, organizzazione amministrativa, compiti e requisiti del responsabile del procedimento, sicurezza del lavoro".

Se la sicurezza sul lavoro e' individuata dall'art. 117 della Costituzione, terzo comma, tra le materie di competenza concorrente, con conseguente correttezza della disposizione, non e' invece comprensibile la riconduzione alla potesta' legislativa concorrente degli ulteriori aspetti previsti dalla norma.

In particolare, la programmazione dei lavori pubblici, l'approvazione dei progetti, i compiti ed i requisiti del responsabile del procedimento non appaiono riconducibili a materie soggette alla legislazione concorrente, per cui non si comprende perche' le regioni debbano essere vincolate al rispetto dei principi statali, con riferimento agli appalti di competenza della regione stessa nonche' degli enti regionali e locali. Infatti, in relazione a tali profili, il citato parere del Consiglio di Stato, ha rilevato ammissibile l'intervento del legislatore regionale.

Similmente non appare costituzionalmente legittimo l'aver ricondotto alla potesta' legislativa concorrente gli aspetti relativi all'"organizzazione amministrativa".

La Corte costituzionale ha, infatti, chiarito (sent. n. 17/2004) come, nell'assetto delle competenze costituzionali configurato dal nuovo Titolo V, parte II, della Costituzione, le competenze in materia di ordinamento ed organizzazione amministrativa, per gli enti diversi da quelli statali, e' transitato nella potesta' residuale delle regioni. La precedente materia di competenza concorrente dell'"ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla regione" deve ad oggi...