N. 22 SENTENZA 13 - 16 febbraio 2012

Sentenza

nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26 febbraio 2011, n. 10, nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), promossi dalle Regioni Liguria, Basilicata,

Puglia, Marche, Abruzzo e Toscana, con ricorsi notificati il 27, il 26, ed il 27 aprile 2011, depositati in cancelleria il 4, il 5 ed il 6 maggio 2011, ed iscritti, rispettivamente, ai numeri 38, 39, 40, 41, 42 e 43 del registro ricorsi 2011.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2012 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;

uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione Liguria,

Marcello Cecchetti per le Regioni Basilicata, Puglia e Toscana,

Stefano Grassi per le Regioni Marche e Abruzzo e l'avvocato dello Stato Beatrice Gaia Fiduccia per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto 1. - Con ricorso notificato il 27 aprile 2011 e depositato il successivo 4 maggio (reg. ric. n. 38 del 2011), la Regione Liguria ha promosso questioni di legittimita' costituzionale dell'articolo 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26 febbraio 2011, n. 10, nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), per violazione degli artt. 3, 23, 77, 117, secondo e terzo comma, 118, primo e secondo comma, 119, 121 e 123 della Costituzione, e del principio di leale collaborazione.

1.1. - La disposizione impugnata, inserita in sede di conversione del d.l. n. 225 del 2010, risulterebbe eccentrica, a parere della ricorrente, rispetto sia al contenuto del provvedimento legislativo sia a quello dell'articolo 2 del d.l., la cui rubrica reca 'Proroghe onerose di termini'. Essa riguarda, infatti, la disciplina della protezione civile, ed in particolare il regime finanziario delle spese relative agli eventi indicati nell'art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 225 del 1992, quelli cioe' di maggiore gravita', da affrontare 'con mezzi e poteri straordinari'.

La ricorrente sottolinea come la qualificazione di tali eventi avvenga con un atto del Governo - la dichiarazione dello stato di emergenza - a seguito del quale si determina la competenza dello stesso Governo e dei commissari da esso nominati all'esercizio dei relativi poteri.

In questo contesto normativo si inserisce il censurato comma 5-quater, il quale dispone: 'a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza, il Presidente della regione interessata dagli eventi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), qualora il bilancio della regione non rechi le disponibilita' finanziarie sufficienti per effettuare le spese conseguenti all'emergenza ovvero per la copertura degli oneri conseguenti alla stessa, e' autorizzato a deliberare aumenti, sino al limite massimo consentito dalla vigente legislazione, dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote attribuite alla regione, nonche' ad elevare ulteriormente la misura dell'imposta regionale di cui all'articolo 17, comma 1, del decreto legislativo 21 dicembre 1990, n. 398, fino a un massimo di cinque centesimi per litro, ulteriori rispetto alla misura massima consentita'.

Il significato della disposizione - che parrebbe prevedere una mera facolta' del Presidente della Regione - sarebbe chiarito dal successivo comma 5-quinquies, primo periodo, riguardante il concorso tra il finanziamento regionale e quello statale, il quale prevede:

'qualora le misure adottate ai sensi del comma 5-quater non siano sufficienti, ovvero in tutti gli altri casi di eventi di cui al comma 5-quater di rilevanza nazionale, puo' essere disposto l'utilizzo delle risorse del Fondo nazionale di protezione civile'.

In definitiva, osserva la Regione Liguria, l'intervento finanziario dello Stato viene alternativamente condizionato alla insufficienza delle risorse regionali, pur dopo l'attivazione degli aumenti fiscali di cui al comma 5-quater, ovvero al riconoscimento, da parte del Governo (se non del solo Ministro dell'economia), della 'rilevanza nazionale' dell'emergenza: rimangono dunque a carico della Regione i costi derivanti dalla calamita' che l'ha colpita, tranne quelli eccedenti il massimo sforzo fiscale che la Regione stessa e' autorizzata a compiere, ovvero 'quelli che il Governo discrezionalmente vorra' assumere'.

Il sistema cosi' previsto, prosegue la ricorrente, risulterebbe lesivo delle prerogative regionali e in contrasto con i parametri costituzionali evocati.

1.2. - Prima di argomentare le singole censure, la difesa regionale esamina il sistema di protezione civile come delineato nella legge n. 225 del 1992, istitutiva del Servizio nazionale della protezione civile.

Tale sistema e' fondato sulla previsione di cui all'art. 2, comma 1, della citata legge, che distingue tre diversi livelli di eventi a seconda che richiedano interventi attuabili da singoli enti ed amministrazioni competenti in via ordinaria (lettera a), o invece comportino l'intervento coordinato di piu' enti o amministrazioni competenti in via ordinaria (lettera b), o, infine, debbano essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari (lettera c).

La legge n. 225 del 1992 sin dall'origine attribuiva, all'art.

12, compiti significativi alle Regioni, successivamente ridefiniti ed estesi con gli artt. da 107 a 109 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), e con il decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attivita' di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 9 novembre 2001, n. 401.

Tuttavia, avuto riguardo agli eventi indicati nella lettera c) dell'art. 2, comma 1, della legge n. 225 del 1992, le funzioni fondamentali sono da sempre attribuite alla competenza statale, come risulta anche dall'art. 107 del d.lgs. n. 112 del 1998, che elenca una serie di compiti di 'rilievo nazionale' in materia di protezione civile.

In particolare, osserva la ricorrente, per gli eventi che richiedono risorse e poteri straordinari, lo Stato esercita le funzioni di riconoscimento, coordinamento, disciplina ed intervento, anche attraverso i prefetti e le proprie strutture del Servizio nazionale della protezione civile (artt. 11 e 14 della legge n. 225 del 1992), in collaborazione con le organizzazioni non statali che pure partecipano al medesimo Servizio, nonche' con le Regioni e con gli enti locali (artt. 12, 13 e 15 della legge n. 225 del 1992).

Sotto il profilo del finanziamento dell'attivita' in oggetto, prima che fossero introdotte le disposizioni oggi impugnate non si dubitava che le spese straordinarie - comprese ovviamente quelle relative agli interventi statali - facessero capo al Fondo nazionale della protezione civile, previsto dall'art. 19 della stessa legge n.

225 del 1992.

La riforma attuata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) ha poi inserito la protezione civile tra le materie di potesta' legislativa concorrente, riservando allo Stato la sola determinazione dei principi fondamentali, con la conseguenza che i poteri legislativi ed amministrativi, gia' attribuiti allo Stato, possono trovare attuazione esclusivamente in forza della 'chiamata in sussidiarieta'', e che la gestione degli stessi deve essere improntata al principio di leale collaborazione.

La ricorrente osserva come, peraltro, la citata riforma costituzionale non abbia prodotto modifiche significative nella disciplina del Servizio nazionale della protezione civile: in particolare, l'individuazione e la gestione degli eventi piu' gravi classificati alla lettera c) dell'art. 2, comma 1, della legge n. 225 del 1992 - sarebbero tutt'ora di competenza statale, come confermato dalla Corte costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 284 e n.

82 del 2006), la quale ha escluso che il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della legislazione vigente possa avvenire in forza di una legge regionale. e' soltanto con la deliberazione dello stato di emergenza, da parte del Consiglio dei ministri d'intesa con la Regione colpita, che vengono attivati ampi poteri di ordinanza 'in deroga ad ogni disposizione vigente' e 'nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico' in capo agli organi di governo o ai commissari da essi delegati (art. 5, commi 2, 3 e 4 della legge n. 225 del 1992).

1.3. - La ricorrente procede quindi all'esame dei profili di illegittimita' costituzionale delle disposizioni impugnate, a partire dalla violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost., stante per un verso l'estraneita' delle stesse disposizioni al contenuto del d.l.

n. 225 del 2010, e considerata, per altro verso, la radicale assenza dei requisiti di necessita' ed urgenza.

Le suddette norme sono state inserite dalla legge di conversione nell'art. 2, riguardante la materia delle 'proroghe onerose di termini', la' dove l'art. 1 del relativo decreto-legge e' dedicato alle 'proroghe non onerose', l'art. 3 alla...