Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato - Procedimento per la concessione della grazia - Ricorso del Presidente della Repubblica - Legittimazione passiva del Ministro della giustizia - Sussistenza - Fondamento. - Costituzione, art. 110. Grazia - Determinazione di concessione ...

LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori:

Presidente: Annibale MARINI;

Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, sorto a seguito della nota del 24 novembre 2004 con la quale il Ministro della giustizia ha dichiarato di non dare corso alla determinazione del Presidente della Repubblica relativa alla concessione della grazia ad Ovidio Bompressi, promosso con ricorso del Presidente della Repubblica nei confronti del Ministro della giustizia, notificato il 29 novembre 2005, depositato in cancelleria il successivo 1° dicembre ed iscritto al n. 25 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2005, fase di merito.

Udito nell'udienza pubblica del 2 maggio 2006 il giudice relatore Alfonso Quaranta;

Udito l'avvocato dello Stato Ignazio Francesco Caramazza per il Presidente della Repubblica.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 10 giugno 2005 il Presidente della Repubblica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti del Ministro della giustizia "in relazione al rifiuto, da questi opposto, di dare corso alla determinazione, da parte del Presidente della Repubblica, di concedere la grazia ad Ovidio Bompressi"; rifiuto risultante dalla nota del 24 novembre 2004 inviata dal medesimo Ministro al Capo dello Stato.

   1.1. - Il ricorrente - sul presupposto di aver manifestato al Guardasigilli, con nota dell'8 novembre 2004 (emessa dopo aver ricevuto ed esaminato la documentazione sull'istruttoria relativa all'istanza di grazia presentata dal Bompressi), la propria determinazione di concedere il richiesto provvedimento di clemenza, invitandolo pertanto a predisporre il relativo decreto di concessione della grazia, per la successiva emanazione - si duole del fatto che il Ministro gli abbia comunicato "di non poter aderire a questa richiesta" in quanto non condivisibile "ne' sotto il profilo costituzionale ne' nel merito", atteso che - a suo dire - "la Costituzione vigente pone in capo al Ministro della giustizia la responsabilita' di formulare la proposta di grazia".

   Il Presidente della Repubblica assume, per contro, che il potere di grazia - riservato "espressamente e in via esclusiva al Capo dello Stato dall'art. 87 della Costituzione" - "verrebbe posto nel nulla dalla mancata formulazione della proposta da parte dello stesso Ministro", proposta, oltretutto, che ne' la Costituzione ne' la legge richiedono ai fini della concessione del beneficio de quo. Ritiene, pertanto, il ricorrente che qualora egli pervenga, come nel caso in esame, "alla determinazione di concedere la grazia ad un condannato, tanto la predisposizione del relativo decreto, quanto la successiva controfirma costituiscono, per il Ministro della giustizia, "atti dovuti"".

   Su tali basi, pertanto, il ricorrente ha promosso conflitto - ai sensi degli artt. 37 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87 - nei confronti del Ministro Guardasigilli, "per violazione degli articoli 87 e 89 Cost.".

   1.2. - Indiscutibile - secondo il ricorrente - sarebbe l'ammissibilita' del conflitto sotto il profilo soggettivo, atteso che la qualificazione del Presidente della Repubblica come potere dello Stato "e' del tutto pacifica", come del resto la legittimazione del Ministro della giustizia "ad essere parte in un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato", e cio' "in ragione del ruolo istituzionale" che la Costituzione riserva al Guardasigilli (sono richiamate, sul punto, le pronunce di questa Corte n. 380 del 2003, n. 216 del 1995, n. 379 del 1992). Cio' premesso, il ricorrente assume - sotto il profilo oggettivo - l'esistenza di una lesione delle attribuzioni che la Costituzione conferisce al Capo dello Stato "nell'esercizio del potere di concessione della grazia".

   1.3. - Nel merito, infatti, viene dedotta - come sopra precisato - la violazione degli articoli 87 e 89 della Costituzione, atteso che il rifiuto del Ministro "di formulare la proposta di grazia in favore di Ovidio Bompressi, ritenendola presupposto indispensabile del relativo decreto di concessione", si sostanzia de facto nella rivendicazione del "potere di interdire con la sua decisione (o addirittura con la sua inerzia) l'esercizio del potere presidenziale di concessione della grazia", e quindi nell'attribuzione "di un sostanziale potere di codecisione che e', viceversa, assente nel vigente ordinamento costituzionale".

   Diversi argomenti, difatti, "di ordine logico-giuridico, oltre che sistematico", concorrono a confermare la titolarita' esclusiva di tale potere in capo al Presidente della Repubblica, secondo quanto risulta gia' dalla lettera dell'art. 87 Cost.

   1.3.1. - Rilevante in tal senso - secondo il ricorrente - e', in primis, la ratio dell'istituto della grazia, e' cioe' la sua finalita' "umanitaria ed equitativa" (riconosciuta anche da questa Corte nella sentenza n. 134 del 1976 e nell'ordinanza n. 388 del 1987) che e' quella di "attenuare l'applicazione della legge penale in tutte quelle ipotesi nelle quali essa viene a confliggere con il piu' alto sentimento della giustizia sostanziale".

   Se e' vero, difatti, che la grazia mira a soddisfare un'esigenza "correttivo-equitativa" dei rigori della legge (oppure a fungere - come pure emerge dalla relazione governativa al progetto preliminare del codice di procedura penale del 1988, a commento dell'art. 672 - da "strumento di risocializzazione" del condannato, "alla luce dei risultati del trattamento rieducativo" al quale egli sia stato sottoposto), appare allora "naturale" - assume il ricorrente - tanto che la sua concessione esuli del tutto "da valutazioni di natura politica", quanto che "l'esercizio di un potere di tale elevata e delicata portata venga riservato in via esclusiva al Capo dello Stato, quale organo rappresentante dell'unita' della Nazione", nonche' "garante super partes della Costituzione", e dunque "unico organo che offra la garanzia di un esercizio imparziale".

   In questo quadro, dunque, il Ministro della giustizia "e' soltanto il Ministro "competente" che collabora con il Capo dello Stato nelle varie fasi del procedimento, contribuendo alla formazione della volonta' presidenziale nell'ambito delle sue specifiche attribuzioni", destinate a sostanziarsi esclusivamente in "contributi istruttori, valutativi ed esecutivi", fermo restando che, proprio in ragione del "ruolo prevalentemente e essenzialmente istruttorio" spettante al Guardasigilli, in mancanza di accordo con il medesimo "devono comunque prevalere le istanze di cui e' portatore il Presidente della Repubblica quale titolare del potere di grazia".

   1.3.2. - Il riconoscimento dell'esistenza di "poteri di natura sostanziale" spettanti, in materia di grazia, al Ministro della giustizia non potrebbe, d'altra parte, fondarsi sul disposto dell'art. 89 Cost., secondo cui "nessun atto del Presidente della Repubblica e' valido se non e' controfirmato dai ministri proponenti, che se ne assumono la responsabilita".

   Tale norma, difatti, non legittima affatto - per un verso - la necessita' che in subiecta materia la determinazione presidenziale sia preceduta da una "proposta ministeriale", giacche' - come chiarito in dottrina - il riferimento in essa contenuto all'espressione "ministri proponenti", "in luogo della piu' corretta "ministri competenti"", sarebbe da imputare ad un "uso improprio della locuzione" (cio' di cui si sarebbe mostrata consapevole - a dire del ricorrente - anche questa Corte, la quale nell'ordinanza n. 388 del 1987, "parafrasando il dettato dell'art. 89 della Costituzione in relazione al provvedimento di grazia ha fatto riferimento al "Ministro competente" anziche' al "Ministro proponente"").

   Priva di fondamento costituzionale, pertanto, si presenterebbe la pretesa del Guardasigilli di essere "titolare esclusivo del potere di proposta".

   Ne', d'altra parte, la conclusione relativa ad una "compartecipazione" del Ministro nella decisione presidenziale relativa alla concessione del provvedimento di clemenza potrebbe trarre argomento dalla necessita' della controfirma del decreto di grazia.

   Se e' vero, difatti, che in relazione agli atti formalmente presidenziali ma sostanzialmente governativi la controfirma "ha il significato di attestare la effettiva paternita' dell'atto e la conseguente assunzione di responsabilita' politica" da parte del Ministro (giacche' qui il Capo dello Stato "si limita ad un mero controllo di legittimita', oltre che di provenienza" dell'atto), le posizioni dei due organi costituzionali appaiono, invece, "invertite con riguardo agli atti formalmente e sostanzialmente presidenziali", tra i quali rientra la concessione della grazia. Ricorrendo tale evenienza, invero, "la controfirma ministeriale si presenta come atto dovuto, in quanto ha funzione, per cosi' dire, notarile", e cioe' "di mera attestazione di provenienza dell'atto da parte del Capo dello Stato, oltre che di controllo della sua regolarita' formale".

   1.3.3. - Ne', poi, la necessita' che la concessione della grazia consegua ad una "collaborazione" tra Presidente della Repubblica...