Legittimità

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@CORTE DI CASSAZIONE CIVILE sez. un., 28 gennaio 2010, n. 1786. Pres. Carbone – Est. Goldoni – P.M. Ceniccola (Conf.) – Ric. Uff. Terr. governo - Prefettura Reggio Calabria (avv. gen. stato) C. Morabito .

Depenalizzazione - Ordinanza-ingiunzione - Opposizione - Mancata audizione richiesta dall’interessato in sede amministrativa - Nullità dell’ordinanza ingiunzione - Esclusione - Fondamento - Fattispecie in tema di opposizione a sanzione amministrativa per violazione al c.s.

In tema di ordinanza ingiunzione per l’irrogazione di sanzioni amministrative - emessa in esito al ricorso facoltativo al Prefetto, ai sensi dell’art. 204 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, ovvero a conclusione del procedimento amministrativo ex art. 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689 - la mancata audizione dell’interessato che ne abbia fatto richiesta in sede amministrativa non comporta la nullità del provvedimento, in quanto, riguardando il giudizio di opposizione il rapporto e non l’atto, gli argomenti a proprio favore che l’interessato avrebbe potuto sostenere in sede di audizione dinanzi all’autorità amministrativa ben possono essere prospettati in sede giurisdizionale. (Nuovo c.s., art. 204; L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 18) (1)

In tema di opposizione ad ordinanza ingiunzione per l’irrogazione di sanzioni amministrative - emessa in esito al ricorso facoltativo al Prefetto ai sensi dell’art. 204 del D.L.vo 30 aprile 1992, n. 285, ovvero a conclusione del procedimento amministrativo ex art. 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689 - i vizi di motivazione in ordine alle difese presentate dall’interessato in sede amministrativa non comportano la nullità del provvedimento, e quindi l’insussistenza del diritto di credito derivante dalla violazione commessa, in quanto il giudizio di opposizione non ha ad oggetto l’atto, ma il rapporto, con conseguente cognizione piena del giudice, che potrà (e dovrà) valutare le deduzioni difensive proposte in sede amministrativa (eventualmente non esaminate o non motivatamente respinte), in quanto riproposte nei motivi di opposizione, decidendo su di esse con pienezza di poteri, sia che le stesse investano questioni di diritto che di fatto. (L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 18; nuovo c.s., art. 204) (2)

(1, 2) Interessante decisione delle SS.UU. con cui viene risolto un contrasto giurisprudenziale sorto nell’ambito della seconda Sezione relativamente alla questione se nel giudizio relativo ad opposizione a sanzione amministrativa per violazione al c.s. sia nulla l’ordinanzaingiunzione che difetti di motivazione riguardo alle deduzioni difensive dell’interessato in sede di ricorso amministrativo facoltativo. Da un lato, infatti, si è affermato, come Cass. civ. 13 gennaio 2005, n. 519, in questa Rivista 2005, 365, con nota di C. CUROTTI, Cass. civ. n. 519/05: in medio stat virus, che il sindacato del giudice dell’opposizione si estende alla validità sostanziale del provvedimento irrogativo di sanzione amministrativa, ed anche ai vizi del procedimento irrogativo della stessa, come quello della carenza assoluta di motivazione «che sia la dimostrazione del mancato esame del caso controverso sottoposto all’autorità pubblica», condizione di legittimità dell’atto irrogativo della sanzione amministrativa. Conseguentemente, «il giudice dell’opposizione, che non trovi riscontro nell’adempimento dell’obbligo di esame dei presupposti del rapporto sanzionatorio, da parte dell’autorità amministrativa preposta a tale controllo, deve annullare detto provvedimento». Dall’altro lato, con decisione conforme a quella in esame, Cass. civ. 24 marzo 2004, n. 5891, ivi 2005, 173 e Cass. civ. 22 giugno 2001, n. 8520, ivi 2005, 365 sostengono che l’eventuale giudizio di inadeguatezza motivazionale si collega ad una valutazione di merito che non compete al giudice ordinario, oggetto dell’opposizione essendo non il provvedimento del prefetto, ma il rapporto sanzionatorio; cosicché gli eventuali vizi del provvedimento relativi all’omessa valutazione delle deduzioni difensive dell’incolpato da parte dell’autorità intimante non integrano una illegittimità del procedimento. A queste pronunce si aggiunga Cass. civ., sez. un., 28 dicembre 2007, n. 27180, inedita, che tentando di fornire una soluzione intermedia, ammette la nullità dell’ordinanzaingiunzione come conseguenza solo del mancato esame da parte del giudice di fatti nuovi e diversi ovvero fatti già presi in considerazione nel verbale di accertamento.Per quanto concerne la mancata audizione del trasgressore che ne abbia fatto richiesta, la giurisprudenza di questa Corte è prevalentemente orientata nel senso che essa comporta la nullità dell’ordinanza-ingiunzione. In tal senso v. Cass. civ. 6 luglio 2007, n. 15292, ivi 2008, 38; Cass. civ., 26 agosto 2005, n. 17388, in Ius&Lex dvd n. 2/2010, ed. La Tribuna; Cass. civ., 21 luglio 2004, n. 13505, in questa Rivista 2004, 1078 e Cass. civ., 8 febbraio 2006, n. 2817, ivi 2006, 732, che precisa come la preventiva audizione dell’interessato da parte del Prefetto condiziona la legittimità dell’ordinanza-ingiunzione soltanto nell’ipotesi in cui ne sia stata fatta apposita richiesta.

@@Svolgimento del processo

Angela Morabito proponeva ricorso al Prefetto avverso verbale di accertamento di violazione al Codice della strada consistente nel superamento della velocità massima consentita nel tratto di strada ove l’infrazione era stata rilevata.

Il Prefetto, con ordinanza - ingiunzione del 2 dicembre 2004, rigettava il ricorso ed applicava la sanzione; l’in-Page 298giunta proponeva quindi opposizione dinanzi al Giudice di pace di Reggio Calabria che, con sentenza depositata il 25 luglio 2005, la accoglieva, in ragione di un ritenuto difetto di motivazione del provvedimento prefettizio e regolava le spese.

Per la cassazione di tale sentenza ricorre, sulla base di due motivi, il Prefetto di Reggio Calabria; l’intimata non ha svolto attività difensiva.

La seconda Sezione civile di questa Corte, ravvisata l’esistenza di un contrasto relativamente alla rilevanza del vizio di motivazione nell’ordinanza ingiunzione, ha rimesso motivatamente gli atti al primo Presidente, che ha fissato la trattazione della presente controversia di fronte a queste Sezioni unite.

@@Motivi della decisione

Nell’ordinanza con cui ha rimesso gli atti al primo Presidente, la seconda Sezione ha sostanzialmente posto la questione se nel giudizio relativo ad opposizione a sanzione amministrativa comminata per violazione al Codice della strada, sia o meno illegittima, e quindi passibile di conseguente annullamento da parte del giudice, l’ordinanza ingiunzione che non indichi le ragioni per cui l’Autorità amministrativa ha disatteso le deduzioni difensive dell’interessato in sede di ricorso amministrativo facoltativo.

Si è rilevato al riguardo un contrasto tra la tesi secondo cui l’ordinanza deve essere motivata in riferimento alla sussistenza dell’infrazione e alla infondatezza dei motivi addotti nel provvedimento amministrativo (cfr. in tal senso Cass. 15 gennaio 1999, n 391; 13 gennaio 2005, n 519) ed altra opinione (Cass. nn. 911 del 1996; 4588 del 2001; 5891 del 2004) basata sul presupposto che oggetto del giudizio di opposizione è il rapporto sanzionatorio e non l’atto, e che il sindacato del giudice è esteso alla validità sostanziale del provvedimento sanzionatorio attraverso l’esame autonomo della ricorrenza dei presupposti di fatto e di diritto della violazione; conseguentemente, l’omessa, esplicita valutazione da parte dell’autorità amministrativa delle difese del trasgressore non integrerebbe una rilevante illegittimità del procedimento amministrativo, in quanto l’incolpato ben può far valere interamente le sue ragioni mediante il ricorso giurisdizionale. Al riguardo non sono mancate pronunce che, pur avendo presenti i precedenti surricordati, hanno tentato una via intermedia, ritenendo che l’eventuale nullità dell’ordinanza ingiunzione conseguirebbe solo al mancato esame in essa di motivi nuovi ed ulteriori rispetto a quelli scaturenti dagli atti acquisiti e dalle osservazioni fatte in sede di contestazione dell’infrazione (cfr. SS.UU. 28 dicembre 2007, n 27180).

Il vero tema invece su cui deve concettualmente imperniarsi la presente decisione è quello attinente alla natura dell’oggetto del giudizio di opposizione; e ciò in quanto ove si ritenesse che il rapporto sanzionatorio costituisca la materia del contendere in tema di opposizione, non potrebbe essere revocato in dubbio che i vizi attinenti all’atto impugnato sarebbero irrilevanti ai fini del decidere, essen- do devoluta alla cognizione piena del giudice dell’opposizione l’intero rapporto conseguito alla contestazione della violazione, cosa questa che consentirebbe di (ri)proporre al giudice tutte le deduzioni difensive, comprese quelle (in ipotesi) non esaminate in sede amministrativa.

La principale obiezione sviluppata in relazione a tale argomentazione consiste nella constatazione secondo cui il ricorso amministrativo è stato introdotto per deflazionare il ricorso al giudice, con la conseguenza secondo cui se si nega rilevanza in sede giurisdizionale al vizio di motivazione e agli altri eventuali vizi dell’atto amministrativo, rispetto alle doglianze svolte in quella sede ed al rispetto dell’iter procedurale ivi previsto, nel giudizio di opposizione, tale intento risulterebbe irrimediabilmente frustrato, sia per il conseguente, ipotizzabile, atteggiamento della P.A. al riguardo, che per quello del trasgressore che, non soddisfatto della reiezione, in ipotesi non adeguatamente motivata, del proprio ricorso, potrebbe decidere per l’immediata proposizione del giudizio di opposizione.

A tale eventualità sarebbe peraltro agevole rispondere che il riconoscimento in sede giudiziaria del vizio di una ordinanza ingiunzione che non abbia compiutamente motivato rispetto a tutte le deduzioni difensive svolte in sede amministrative, potrebbe indurre il trasgressore a tentare sempre la via...