Sentenza nº 159 da Constitutional Court (Italy), 06 Giugno 2014

• Relatore: Marta Cartabia
• Data di Resoluzione: 06 Giugno 2014
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 159

ANNO 2014

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Gaetano SILVESTRI Presidente

- Luigi MAZZELLA Giudice

- Sabino CASSESE ”

- Giuseppe TESAURO ”

- Paolo Maria NAPOLITANO ”

- Giuseppe FRIGO ”

- Alessandro CRISCUOLO ”

- Paolo GROSSI ”

- Giorgio LATTANZI ”

- Aldo CAROSI ”

- Marta CARTABIA ”

- Sergio MATTARELLA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

- Giancarlo CORAGGIO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 13, 14, 15, 16 e 135, comma 1, lettera p), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria – sezione staccata di Reggio Calabria, nel procedimento vertente tra Z.C. e Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, con ordinanza dell’11 aprile 2013, iscritta al n. 164 del registro ordinanze 2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie speciale, dell’anno 2013.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 12 marzo 2014 il Giudice relatore Marta Cartabia.

Ritenuto in fatto

1. – Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, ha sollevato (r.o. n. 164 del 2013) questione di legittimità costituzionale degli artt. 14 e 135, comma 1, lettera p), del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), per violazione degli artt. 3, 24, 25, 111 e 125 della Costituzione, nonché, in subordine, degli artt. 13 – nella parte in cui qualifica come inderogabile la competenza territoriale –, 14, 15 e 16 del medesimo decreto legislativo, per violazione dell’art. 76 Cost.

   In particolare, il rimettente ha precisato che, in un giudizio di impugnazione di un provvedimento con cui il direttore dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati, con sede in Reggio Calabria, ha ordinato il rilascio di un appartamento oggetto di confisca disposta in via definitiva, l’Avvocatura generale dello Stato ha eccepito l’incompetenza dell’adito TAR Calabria, rilevando che la controversia, ai sensi dell’art. 135, comma 1, lettera p), del d.lgs. n. 104 del 2010, rientra nella competenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma.

   Il giudice a quo ha riconosciuto, in sede cautelare, che la controversia rientra nel novero degli affari ricompresi nella competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio ai sensi degli artt. 14 e 135, comma 1, lettera p), del d.lgs. n. 104 del 2010, ma ha ritenuto di sollevare d’ufficio la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni sopra riportate.

   1.1.– Il TAR Calabria ha motivato la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale con riferimento ai parametri di cui agli artt. 3, 25 e 125, nonché 24 e 111 Cost. Il giudice rimettente ha ricostruito il quadro normativo anteriore all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, ricordando che la legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali) non conteneva una disciplina generale sulla competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio, limitandosi a prevedere una competenza residuale del TAR con sede a Roma per gli atti statali, e segnalando che il codice del processo amministrativo ha innovativamente optato per il regime della inderogabilità della competenza territoriale. Il giudice rimettente ha poi ricordato che l’introduzione di ipotesi di competenza funzionale a favore del TAR Lazio ha preso avvio negli anni Novanta, a partire dalla legge 12 aprile 1990, n. 74 (Modifica alle norme sul sistema elettorale e sul funzionamento del Consiglio superiore della magistratura), che la ha delineata per il ricorso, in primo grado, avverso i provvedimenti del Consiglio superiore della magistratura riguardanti i magistrati, così configurando una significativa deroga al principio della territorialità. Su questa disciplina era stata sollevata questione di legittimità costituzionale in base agli artt. 3, 24 e 125 Cost., che è stata rigettata con la sentenza n. 189 del 1992 della Corte costituzionale, sulla base della «particolare posizione che il Consiglio superiore della magistratura occupa nell’ordinamento costituzionale della Repubblica» e dello status «rivestito dai magistrati ordinari, particolare e differenziato, rispetto alla categoria degli altri pubblici dipendenti», oltre che dell’«esigenza largamente avvertita circa l’uniformità della giurisprudenza fin dalle pronunce di primo grado». Il TAR Calabria ha quindi fatto presente che, sul modello di questa disciplina, numerose e variegate tipologie di controversie sono state successivamente attribuite alla competenza funzionale del TAR Lazio, sino a giungere alla positivizzazione di un’autonoma categoria concettuale nell’art. 14 del codice del processo amministrativo (rubricato «competenza funzionale inderogabile»), che rinvia al successivo art. 135, composto da ben diciotto punti, così determinando un ulteriore incremento delle liti davanti al TAR Lazio.

   Il giudice rimettente ha perciò dubitato della legittimità costituzionale della disciplina del codice del processo amministrativo nella parte riguardante il sindacato sugli atti dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (art. 135, comma 1, lettera p, del d.lgs. n. 104 del 2010), sottolineando come l’Agenzia abbia – per effetto di una scelta politica, giudicata peculiare e innovativa, volta a radicare la presenza delle istituzioni in una zona periferica dal punto di vista geografico, ma centrale e nodale dal punto di vista delle attività di contrasto alle organizzazioni criminali – la sua sede principale in Reggio Calabria.

   Ne discenderebbe, ad avviso del giudice rimettente, una lesione del canone, desumibile dall’art. 3 Cost., di ragionevolezza e di coerenza dell’ordinamento giuridico, stante la mancanza di una ragione giustificatrice, idonea a sorreggere la deroga ai criteri ordinari ex art. 13 del codice del processo amministrativo, ai sensi del quale, per effetto degli indici di collegamento territoriale, la competenza spetterebbe in primis allo stesso giudice rimettente, ossia al TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria.

   Nel caso di specie, infatti, ad avviso del giudice rimettente non vi sarebbe una situazione di straordinaria emergenza, come quella alla base delle misure dettate per il settore dei rifiuti nella Regione Campania – dove pure l’art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania ed ulteriori disposizioni in materia di protezione civile), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 27 gennaio 2006, n. 21, ha configurato una competenza funzionale del TAR Lazio –, in base alla quale la Corte costituzionale, nella sentenza n. 237 del 2007, ha riconosciuto la legittimità costituzionale di tale eccezionale spostamento: l’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata – i cui tratti essenziali sono stati richiamati dalla sentenza n. 34 del 2012 della Corte costituzionale – non godrebbe di una particolare posizione nell’ordinamento costituzionale della Repubblica o nell’organizzazione dei pubblici poteri, né i destinatari dei provvedimenti in questione presenterebbero un peculiare status. E neppure, infine, la costituzione dell’Agenzia potrebbe essere intesa come una misura eccezionale, visto che la cosiddetta «emergenza mafiosa» non costituirebbe un problema di carattere temporaneo.

   Ad avviso del giudice rimettente, non sarebbe utilizzabile, nella specie, neanche l’argomento relativo all’uniformità della giurisprudenza sin dalle pronunce di primo grado, che in un ordinamento di civil law non si presterebbe ad essere invocato ex se, quale deroga autonoma al criterio di precostituzione del giudice. Esso, infatti, si scontrerebbe con la realtà di un TAR Lazio la cui struttura è stata nel frattempo decisamente ampliata (essendo oggi composto da ben dodici sezioni), anche a seguito dell’aumento delle sue competenze, per cui paradossalmente esso sarebbe il meno idoneo a svolgere una funzione nomofilattica, che è comunque attribuita al giudice di appello e in special modo all’adunanza plenaria del Consiglio di Stato (art. 99 del codice del processo amministrativo).

   Le disposizioni del codice del processo amministrativo prima richiamate sarebbero, inoltre, secondo il TAR Calabria, contrastanti con l’art. 125 Cost., il quale sancisce il principio del decentramento a livello regionale della giurisdizione amministrativa, nell’ottica – che si ricaverebbe anche dai lavori dell’Assemblea Costituente – della necessaria prossimità del giudice ai fatti di cui è chiamato a conoscere. È alla luce di tale principio che il TAR Calabria ha ritenuto debba essere letto, per la giustizia amministrativa, la regola del «giudice naturale» affermata dall’art. 25 Cost.: la competenza dei giudici amministrativi dovrebbe, perciò, non solo essere predeterminata dalla legge, ma dovrebbe rispettare il principio di naturalità, come desumibile dal combinato disposto degli artt. 25 e 125 Cost., nel senso di una maggiore idoneità del giudice individuato su base regionale a fornire una adeguata risposta di giustizia. Per la giustizia amministrativa la deroga al criterio della competenza territoriale in favore di un unico altro tribunale...