Sentenza nº 7 da Constitutional Court (Italy), 23 Gennaio 2014

• Relatore: Paolo Maria Napolitano
• Data di Resoluzione: 23 Gennaio 2014
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 7

ANNO 2014

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Gaetano SILVESTRI Presidente

- Luigi MAZZELLA Giudice

- Sabino CASSESE ”

- Giuseppe TESAURO ”

- Paolo Maria NAPOLITANO ”

- Giuseppe FRIGO ”

- Alessandro CRISCUOLO ”

- Paolo GROSSI ”

- Giorgio LATTANZI ”

- Aldo CAROSI ”

- Marta CARTABIA ”

- Sergio MATTARELLA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

- Giancarlo CORAGGIO ”

- Giuliano AMATO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 9, commi 1, 2 e 21, e 12, commi 7 e 10, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, promossi dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio con ordinanze del 10, del 9 e dell’8 maggio 2012, rispettivamente iscritte ai nn. 184, 185 e 194 del registro ordinanze 2012 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 37 e 38, prima serie speciale, dell’anno 2012.

Visti gli atti di costituzione di Abbonato Rosa ed altri, di Falvella Lina ed altro, di Liberatore Benedetta Alessia ed altri, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 5 novembre 2013 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;

uditi gli avvocati Aristide Police per Abbonato Rosa ed altri e per Falvella Lina ed altro, Mario Sanino per Liberatore Benedetta Alessia ed altri e l’avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. − Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con tre ordinanze di identico tenore (reg. ord. n. 184, n. 185 e n. 194 del 2012), ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 36, 42, 53, 97 e 117 della Costituzione questione di legittimità costituzionale degli artt. 9, commi 1, 2 e 21, e 12, commi 7 e 10, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122.

   1.1.− Il rimettente premette che i giudizi a quibus hanno ad oggetto la richiesta di annullamento: 1) della delibera dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni n. 114/11/CONS del 2 marzo 2011, pubblicata il 23 marzo 2011, con la quale sono state individuate le modalità di attuazione delle disposizioni previste dal d.l. n. 78 del 2010, nonché di ogni altro atto presupposto, ivi compresi: a) il Parere del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato in data 11 gennaio 2011, reso su apposita richiesta dell’Autorità Garante per la Concorrenza ed il Mercato prot. n. 0068665 del 17 dicembre 2010 in merito all’applicabilità delle disposizioni di cui al d.l. n. 78 del 2010; b) l’elenco delle Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato redatto dall’ISTAT ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196; c) i singoli provvedimenti individuali adottati in esecuzione della predetta delibera n. 114/11/CONS del 2011 nei confronti dei singoli ricorrenti; 2) il nuovo elenco delle Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato redatto dall’ISTAT ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge n. 196 del 2009 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, serie generale, n. 228, del 30 settembre 2011; 3) la delibera dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni n. 498/11/CONS del 13 settembre 2011, pubblicata in data 11 novembre 2011, con la quale, in attuazione dell’art. 12, commi 7, 8, 9 e 10 del d.l. n. 78 del 2010 e dell’art. 7 della suddetta delibera n. 114/11/CONS del 2 marzo 2011, è stata ridefinita la disciplina del trattamento di fine rapporto del personale dell’Autorità.

   Il rimettente riferisce che gli atti impugnati sono tutti diretti a dare attuazione alle norme censurate.

   1.2.− Il TAR del Lazio evidenzia, in primo luogo, l’infondatezza dei motivi di ricorso sollevati dai ricorrenti nei giudizi a quibus per l’annullamento degli atti impugnati e il cui accoglimento priverebbe di rilevanza le questioni.

   Il TAR del Lazio afferma la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie in materia di impiego alle dipendenze dell’Autorità garante delle comunicazioni richiamando la pronuncia della Corte di cassazione sezioni unite, ordinanza 23 giugno 2005, n. 13446, e la successiva evoluzione legislativa e giurisprudenziale.

   Sempre in via preliminare, il TAR ritiene che, ai fini dell’interesse ad agire dei ricorrenti e della rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale, non assuma rilievo assorbente − a differenza di quanto affermato dai ricorrenti nella memoria depositata in data 18 febbraio 2012 − la circostanza che la sezione III-quater del medesimo Tribunale amministrativo regionale con la sentenza 11 gennaio 2012, n. 226, abbia annullato l’elenco ISTAT pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 228 del 30 settembre 2011, nella parte in cui inserisce anche l’AGCOM fra le predette Amministrazioni.

   Secondo il rimettente, tale annullamento non sarebbe rilevante perché il legislatore ha operato un rinvio recettizio al provvedimento dell’ISTAT e da ciò deriverebbe che il suddetto annullamento non può dispiegare effetti sul provvedimento legificato

   Il TAR, sempre motivando in punto di rilevanza, ritiene infondato il motivo di ricorso che attiene alla presunta non applicabilità all’Autorità delle comunicazioni della disciplina del d.l. n. 78 del 2010. Il Collegio ritiene che la prova della volontà del legislatore di includere anche l’AGCOM nel campo di applicazione degli artt. 9, commi 1, 2 e 21, e 12, commi 7 e 10, del d.l. n. 78 del 2010 si rinvenga: a) nel fatto che il legislatore quando ha menzionato espressamente le autorità indipendenti (come, per l’appunto, nell’art. 6, commi 8, 9, 12, 13 e 14 del d.l. n. 78 del 2010) ha utilizzato la formula «incluse le autorità indipendenti», così limitandosi a specificare un dato − quale l’inclusione di tali enti nell’elenco ISTAT − chiaramente evincibile da una semplice lettura del predetto elenco; b) nel fatto che lo stesso legislatore, laddove ha inteso garantire la specialità di determinati soggetti pubblici, ha introdotto una disciplina speciale in materia di contenimento della spesa, come ha fatto, ad esempio, con l’art. 3, comma 3, del medesimo decreto-legge, che riguarda soltanto la Banca d’Italia e non le altre autorità indipendenti.

   Infine, a differenza di quanto affermato dai ricorrenti, non assumerebbe rilievo decisivo il parere del Consiglio di Stato, commissione speciale, 26 gennaio 2012, n. 385. In tale sede, infatti, il Consiglio di Stato − chiamato a chiarire l’applicabilità dell’art. 6, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010 all’AGCOM, sul presupposto che il sistema di finanziamento dell’Autorità è quasi interamente autonomo, essendo affidato al contributo versato dai soggetti regolati, mentre solo una minima ed irrilevante parte delle entrate è a carico del bilancio dello Stato − dopo aver ribadito «il principio di corrispondenza tra gli oneri imposti agli operatori e i costi amministrativi sostenuti per l’esercizio dei compiti svolti dall’Autorità», ha affermato che le somme ricavate da economie di gestione dall’Autorità possono essere destinate al bilancio statale solo relativamente alla parte imputabile ai contributi ricevuti dallo Stato, ossia nella misura corrispondente al valore percentuale di tali contributi sul complesso delle entrate finanziarie dell’Autorità. Secondo il rimettente, il parere citato confermerebbe ulteriormente l’applicabilità delle norme di cui al d.l. n. 78 del 2010 all’AGCOM.

   1.3.− Dopo aver evidenziato, ai fini della rilevanza, l’infondatezza dei motivi di ricorso proposti nell’ambito dei giudizi a quibus, il TAR motiva in ordine alla non manifesta infondatezza delle singole questioni di costituzionalità.

   La prima, sollevata dal rimettente d’ufficio, è relativa all’art. 9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, nella parte in cui introduce un contributo di solidarietà per i dipendenti pubblici pari alla decurtazione del 5% dei trattamenti economici complessivi superiori a € 90.000 e del 10% per i trattamenti economici complessivi superiori a € 150.000. Secondo il rimettente la norma violerebbe gli artt. 3 e 53, Cost., poiché, colpendo la sola categoria dei dipendenti pubblici, si porrebbe in contrasto con il principio di universalità dell’imposizione a parità di reddito, creando un effetto discriminatorio, reso evidente dalla diversa disciplina riservata al contributo di solidarietà, oltre i 300.000 euro di reddito, previsto per gli altri cittadini, il quale, sebbene giustificato dalla medesima ratio, prevedrebbe una soglia superiore, un’aliquota inferiore e la deducibilità dal reddito complessivo.

   In via subordinata, il rimettente solleva questione di costituzionalità anche con riferimento agli artt. 2 e 3 Cost. in quanto, rideterminando «in senso ablativo un trattamento economico già acquisito alla sfera del pubblico dipendente sub specie di diritto soggettivo», inciderebbe in pejus sullo status economico dei lavoratori, alterando quel sinallagma che è il fondamento dei rapporti di durata ed, in particolare, proprio dei rapporti di lavoro, trasmodando in un regolamento irrazionale con riguardo a situazioni fondate su leggi precedenti e così frustrando il principio del legittimo affidamento, da intendersi quale elemento costitutivo dello Stato di diritto.

   Il TAR del Lazio ritiene violato anche lart. 42 Cost. perché, una volta che fosse esclusa la natura tributaria del prelievo dovrebbe necessariamente riconoscersi la sua natura sostanzialmente espropriativa, dal momento che verrebbe a costituire una vera e propria ablazione di redditi formanti oggetto di diritti quesiti, senza alcuna indennità, attraverso una norma-provvedimento priva della fase del procedimento e senza neanche la partecipazione degli...