Sentenza nº 25 da Council of State (Italy), 13 Novembre 2013

Data di Resoluzione13 Novembre 2013
EmittenteCouncil of State (Italy)

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

Giorgio Giovannini, Presidente

Riccardo Virgilio, Presidente

Stefano Baccarini, Presidente

Alessandro Pajno, Presidente

Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente

Marzio Branca, Consigliere

Aldo Scola, Consigliere, Estensore

Vito Poli, Consigliere

Francesco Caringella, Consigliere

Maurizio Meschino, Consigliere

Nicola Russo, Consigliere

Salvatore Cacace, Consigliere

Bruno Rosario Polito, Consigliere

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Toscana, Firenze, sezione II, n. 1491/2012, resa tra le parti e concernente la conferenza dei servizi decisoria relativa al sito di bonifica d'interesse nazionale di Massa Carrara.

sul ricorso r.g.a.n. 32/2013/A.P., proposto dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, dal Ministero della salute e dal Ministero dello sviluppo economico, tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Ediltecnica s.p.a., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco Guidugli e Natale Giallongo, con domicilio eletto presso lo Studio Grez & Associati s.r.l., in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati, con tutti gli atti ed i documenti di causa.

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Ediltecnica s.p.a..

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2013, il Consigliere di Stato Aldo SCOLA ed uditi, per le parti, l'avvocato dello Stato Antonio Volpe e l'avvocato Natale Giallongo.

  1. La società ricorrente in prima istanza impugnava l'atto ministeriale con cui erano state recepite le conclusioni di una conferenza di servizi relativa al sito di bonifica d'interesse nazionale di Massa Carrara che aveva ingiunto ad essa, tra l'altro, onerose prescrizioni per la messa in sicurezza d'urgenza e per la prescrizione di un progetto di bonifica.

    Faceva presente a tal fine di avere acquistato nel dicembre 2010 un'area all'interno del sito in questione da altra società, che aveva già dimostrato come l'inquinamento sussistente nel sito non fosse conseguenza della sua attività, ma risalisse alle industrie chimiche ivi presenti negli anni ottanta.

    Tale lettura delle responsabilità ambientali era stata condivisa dal T.a.r. Toscana, che aveva già annullato precedenti provvedimenti di natura simile a quello impugnato in questa sede (v. sentenze n. 762/2009 e n. 1397/2011).

    Peraltro, in passato erano stati compiuti dalla dante causa dell'originaria ricorrente interventi di rimozione del materiale inquinato, con asportazione del terreno superficiale per la profondità di alcuni metri, sostituito con materiale idoneo infine impermeabilizzato.

    Era stata richiesta poi una messa in sicurezza della acque di falda risultate inquinate, ma era stata posta in discussione l'idoneità delle soluzioni proposte per ottenere la bonifica delle acque, tanto che i relativi provvedimenti erano stati più volte sospesi e poi annullati dal T.a.r. di Firenze.

    In particolare, l'ultimo provvedimento era stato annullato con la sentenza n. 1397/2011, ma poi riproposto senza modificazioni sostanziali - e privo del necessario approfondimento istruttorio - con l'atto poi impugnato.

    In breve, l'impresa osservava come:

    la contaminazione sia dei suoli che della falda acquifera non le fosse imputabile, in quanto la stessa avrebbe acquistato i terreni in parola solo quattro mesi prima dell'emissione del provvedimento;

    le sostanze inquinanti rinvenute in loco non fossero riconducibili neanche all'attività della sua dante causa, che avrebbe gestito l'impianto per 30 anni;

    la p.a. non avesse svolto alcuna attività tesa ad individuare la responsabilità della società ricorrente, prescrivendo gli interventi di m.i.s.e. delle acque e dei suoli in ragione del solo criterio dominicale;

    le opere di messa in sicurezza di emergenza prescritte per l'area Granital fossero state oggetto di due misure cautelari del T.a.r. Toscana e di una pronuncia ? non appellata ? dello stesso giudice, che avrebbe accertato l'illegittimità dei pregressi provvedimenti decisori di contenuto identico a quello del decreto impugnato; il Ministero avrebbe ritenuto quindi di poter eludere con la successiva attività la pronuncia giudiziale;

    gli atti gravati non addurrebbero alcuna motivazione tecnica a sostegno dell'utilità delle opere prescritte, la cui realizzazione sarebbe stata, peraltro, già superata dallo studio I.c.r.a.m. e dai pregressi accordi di programma;

    l'accordo 18 gennaio 2011, recentemente sottoscritto, avrebbe previsto ? in sostanziale coerenza con quanto desumibile dal citato studio I.c.r.a.m.? la progettazione e la realizzazione di un intervento di contenimento idrico e di un impianto di trattamento: previsione contrastante con l'ingiunzione a carico di Ediltecnica di adottare m.i.s.e. della falda acquifera e dei suoli;

    le prescrizioni emergenziali recepite nel decreto ministeriale 24 febbraio 2011 avrebbero reiterato ? a distanza di quattro anni ? le decisioni assunte già in principio (nel 2007), dopo un intervallo temporale tale da escludere la necessità di misure d'urgenza: i provvedimenti gravati con il ricorso r.g.n. 1293/2007, difatti, sarebbero stati assunti circa due anni e mezzo dopo la conoscenza da parte della p.a. della pretesa contaminazione della falda (ottobre 2004); le prescrizioni di m.i.s.e. non avrebbero trovato sostegno nel requisito pur necessario ex lege della repentinità (i.e.¸ subitaneità ed immediatezza) dell'inquinamento.

    Donde i tre motivi di ricorso, proposti per ottenere l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, del decreto direttoriale 24 febbraio 2011, prot. 1176/tri/di/g/sp, notificato il 9 marzo 2011, e della nota di comunicazione, prot. 6228/tri/di, quale provvedimento finale di adozione, ex art. 14-ter, legge 7 agosto 1990 n. 241, delle determinazioni conclusive della conferenza dei servizi decisoria relativa al sito di bonifica di interesse nazionale (s.i.n.) di Massa Carrara del 16 febbraio 2011, ove ingiungente prescrizioni, fra le altre società, alla Ediltecnica s.r.l. e, in specie, la messa in sicurezza d'urgenza (m.i.s.e.) e la presentazione di un progetto di bonifica per la parte dell'impianto Granital oggi di proprietà dell'impresa interessata, sulla base delle prescrizioni di cui alla conferenza 10 febbraio 2009; nonché, per quanto occorrer possa, di ogni altro atto presupposto, conseguente e connesso, ancorché incognito, ove ritenuti lesivi, ed in particolare della conferenza dei servizi istruttoria del 22 gennaio 2010.

    Dette censure possono sintetizzarsi come di seguito, previa opportuna ricostruzione nel più corretto ordine logico-giuridico:

  2. violazione dell'art. 97, Cost., dell'art. 17, d.lgs. n. 22/1997, degli artt. 239, 240, 242 e 245, d.lgs. n. 152/2006, degli artt. 1, 3 e 14, legge n. 241/1990, nonché eccesso di potere per carenza istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, perplessità, manifesta illogicità, carenza di presupposti e sviamento.

    L'art. 17, d.lgs. n. 22/1997, ormai trasfuso nella disciplina di cui agli artt. 239, 240, 242 e 245, d.lgs. n. 152/2006, richiederebbe l'individuazione del responsabile dell'inquinamento in armonia con princìpi e norme comunitari, con particolare riguardo a quello per cui ?chi inquina, paga?.

    Il proprietario incolpevole potrebbe essere onerato solo della facoltà, ex art. 245, comma 2, di eseguirli al fine di evitare l'espropriazione del terreno inquinato gravato da onere reale.

    Ai sensi del citato art. 242, il proprietario dell'area avrebbe solo l'obbligo di comunicare agli enti locali territorialmente competenti la rilevata contaminazione e di attuare le misure di prevenzione affinché l'ente competente (nel caso del s.i.n. il Ministero dell'ambiente) si attivi per l'individuazione del soggetto responsabile, onde dar corso agli interventi necessari.

    Il Ministero avrebbe omesso l'istruttoria finalizzata ad individuare il responsabile della contaminazione del suolo dello stabilimento Granital da r.s.u. e da ceneri di r.s.u. (alla cui rimozione la Imerys avrebbe già provveduto nell'agosto del 2004) e, per quanto qui più rileverebbe, anche i responsabili della contaminazione delle acque di falda dell'impianto Granital.

    L'analisi di rischio predisposta dalla Imerys Minerali s.p.a. avrebbe evidenziato come la contaminazione risultasse maggiore nello strato più profondo dell'acquifero ed inferiore nelle acque superficiali, con ciò escludendo che la fonte dell'inquinamento ? da rimuovere con la m.i.s.e. prescritta ? fosse individuabile nelle aree di proprietà di Ediltecnica (già Imerys).

    Non diversamente avrebbe dovuto concludersi in riferimento alle prescrizioni di messa in sicurezza dei suoli per contaminazione del top soil dell'impianto Granital con arsenico, contenute nella conferenza dei servizi del 30 ottobre 2007 (peraltro annullata dalla sentenza del T.a.r. Toscana n. 1397/2010).

    Le cause di tale contaminazione non sarebbero quindi riconducibili alla società ricorrente (non utilizzante tali sostanze nelle sue lavorazioni), ma alla massicciata dell'adiacente ferrovia realizzata in epoche pregresse con scorie e/o ceneri di pirite, come documentato dalle planimetrie allegate al piano di caratterizzazione: l'arsenico sarebbe stato, difatti, rinvenuto solo in adiacenza alla linea ferroviaria.

    Altra possibile origine della rilevata presenza di arsenico, idonea comunque ad escludere la responsabilità dell'impresa ricorrente, sarebbe da rinvenirsi nella circostanza (notoria) che nell'area, per tutti gli anni ?60 del secolo scorso, sarebbero stati utilizzati materiali provenienti dallo stabilimento Montecatini Azoto (poi Montedison e quindi Farmoplant), nei quali sarebbe stata fortemente presente tale sostanza.

    I provvedimenti impugnati risulterebbero, quindi, non solo adottati in violazione delle norme imponenti al responsabile dell'inquinamento (e...

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