Sentenza nº 21 da Council of State (Italy), 25 Settembre 2013

Data di Resoluzione25 Settembre 2013
EmittenteCouncil of State (Italy)

Il Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)ha pronunciato la presenteORDINANZAGiorgio Giovannini, PresidentePier Giorgio Lignani, PresidenteStefano Baccarini, PresidenteAlessandro Pajno, PresidenteGiorgio Giaccardi, PresidenteMarzio Branca, ConsigliereFrancesco Caringella, ConsigliereMaurizio Meschino, ConsigliereNicola Russo, ConsigliereSalvatore Cacace, ConsigliereBruno Rosario Polito, ConsigliereRoberto Giovagnoli, Consigliere, EstensoreManfredo Atzeni, Consigliereper la riformaquanto al ricorso n. 28 del 2013:della sentenza breve del T.a.r. Toscana - Firenze: Sezione II n. 01666/2012, resa tra le parti;quanto al ricorso n. 27 del 2013:della sentenza del T.a.r. Toscana - Firenze: Sezione II n. 01659/2012, resa tra le parti;quanto al ricorso n. 29 del 2013:della sentenza del T.a.r. Toscana - Firenze: Sezione II n. 01664/2012, resa tra le parti;RINVIO PREGIUDIZIALE ALLA CORTE DI GIUSTIZIA DELL'UNIONE EUROPEAsul ricorso numero di registro generale 28 di A.P. del 2013, proposto da:Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero della Salute, Ispra - Istituto Superiore per la Protezione e a Ricerca Ambientale, in persona dei rispettivi legali rappresentantipro tempore, tutti rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;Fipa Group s.r.l. (già Nasco s.r.l.), in persona del legale rappresentantepro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovan Candido Di Gioia e Francesco Massa, con domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Giovan Candido Di Gioia in Roma, piazza G. Mazzini, 27;Comune di Massa, Regione Toscana, Provincia di Massa Carrara, Comune di Carrara, Arpat ? Agenzia regionale per la protezione ambientale della Toscana, Ediltecnica s.r.l., non costituitisi;Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio di Fipa Group s.r.l., di Tws Automation s.r.l., di Ivan s.r.l. e di Edison s.p.a.;Viste le memorie difensive;Visto l'art. 79, comma 1, cod. proc. amm.;Visto l'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea;Visti tutti gli atti della causa;Relatore alla udienza pubblica del giorno 8 luglio 2013 il consigliere Roberto Giovagnoli e uditi per le parti l'avvocato dello Stato Gerardis e gli avvocati Di Gioia, Prosperi Mangili, Masini e Troise Mangoni.sul ricorso numero di registro generale 27 di A.P. del 2013, proposto da:Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero della Salute, Ispra - Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale, in persona dei rispettivi legali rappresentantipro tempore, tutti rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;Tws Automation s.r.l., in persona del legale rappresentantepro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Lazzini e Stefano Prosperi Mangili, con domicilio eletto presso l'avvocato Stefano Prosperi Mangili in Roma, via G. Battista Vico, 1;Comune di Massa, Regione Toscana, Provincia di Massa Carrara, Comune di Carrara, Arpat ? Agenzia regionale per la protezione ambientale della Toscana, Ediltecnica s.r.l., non costituitisi;sul ricorso numero di registro generale 29 di A.P. del 2013, proposto da:Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero della Salute, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, tutti rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;Ivan s.r.l., in persona del legale rappresentantepro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovan Candido Di Gioia e Francesco Massa, con domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Giovanni Di Gioia in Roma, Piazza Mazzini, n. 27;Edison s.p.a. (già Montedison s.p.a.) in persona del legale rappresentantepro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Stefania Masini, Wladimiro Troise Mangoni e Gian Luca Conti, con domicilio eletto presso l'avvocato Maria Stefania Masini in Roma, via Antonio Gramsci n.24;Comune di Massa, Regione Toscana, Provincia di Massa Carrara, Comune di Carrara, Arpat ? Agenzia regionale per la protezione ambientale della Toscana, Ediltecnica s.r.l., non costituitisi;;La vicenda processuale1. Giungono alla decisione dell'Adunanza Plenaria tre ricorsi in appello proposti dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare avverso altrettante sentenze con cui il T.A.R. della Toscana ha accolto i ricorsi in primo grado proposti dalle società Fipa Group s.r.l. (già Nasco s.r.l.), TWS Automation s.r.l. e Ivan s.r.l. ? che si erano rese acquirenti di alcune aree, già appartenute a società del gruppo Montedison e incluse nel sito di interesse nazionale di Massa Carrara, in quanto interessate da gravi fenomeni di contaminazione ? e, per l'effetto, ha annullato gli atti con cui i soggetti pubblici competenti hanno loro ordinato ? in qualità di proprietari delle aree ? di avviare specifiche misure di messa in sicurezza di emergenza, nonché di presentare la variante del progetto di bonifica dell'area (progetto risalente al 1995).2. Le sentenze in questione sono state appellate dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, il quale ha articolato tre ricorsi in appello, fondati su argomenti coincidenti.I motivi di appello3. Con un primo ordine di motivi, il Ministero osserva che i primi Giudici avrebbero dovuto rilevare l'inammissibilità dei ricorsi di primo grado per la ritenuta insussistenza di un interesse diretto, concreto ed attuale all'impugnativa.Ed infatti, un siffatto interesse sarebbe nel caso di specie assente, in considerazione del fatto che nessun pregiudizio diretto ed immediato poteva derivare alla sfera di interessi delle ricorrenti in primo grado, atteso che l'amministrazione avrebbe potuto agire in loro danno solo se si fosse verificato un evento futuro e incerto (la paventata inadempienza della Montedison s.r.l. ? ora Edison s.p.a. ? rispetto agli obblighi di cui al Titolo V della Parte IV del decreto legislativo 3 aprile 2006, n., 152).Inoltre, i primi Giudici avrebbero dovuto concludere nel senso dell'inammissibilità dei ricorsi in considerazione del fatto che i provvedimenti impugnati dinanzi al T.A.R. erano stati notificati alle società odierne appellate solo in quanto proprietarie delle aree e che tali provvedimenti non contenevano alcun ordine nei loro confronti, sì da porre in dubbio la stessa legittimazione al ricorso, prima ancora dell'interesse ad agire.4. Con un secondo ordine di motivi, il Ministero appellante chiede la riforma della sentenza in epigrafe per la parte in cui è stato accolto il motivo di ricorso con il quale si era contestata la sussistenza dei presupposti per attivare la messa in sicurezza d'emergenza e per impartire le conseguenti disposizioni nei confronti dei soggetti proprietari delle aree.Questo motivo concerne due distinti aspetti delle sentenze in epigrafe (entrambi, tuttavia, determinanti ai fini della complessiva risoluzione della vicenda).4.1. In primo luogo, il Ministero appellante lamenta che erroneamente i primi Giudici abbiano negato la sussistenza dei presupposti per disporre l'adozione delle misure di messa in sicurezza d'emergenza di cui all'articolo 240, comma 1, letteram), del decreto legislativo n. 152 del 2006.Contrariamente a quanto ritenuto dai primi Giudici, infatti, le misure di messa in sicurezza d'emergenza potrebbero essere disposte anche al fine di evitare un incremento repentino (non ancora verificatosi, ma in concreto possibile) e potenzialmente immediato e incontrollabile dell'inquinamento. Sotto tale aspetto, la sentenza in epigrafe sarebbe meritevole di riforma per non aver considerato che l'approccio in questione è quello maggiormente compatibile con i principi della precauzione, dell'azione preventiva e della correzione in via prioritaria alla fonte dei danni causati all'ambiente.4.2. In secondo luogo, i primi Giudici non avrebbero considerato che nei confronti del proprietario del sito inquinato ben possono essere adottati i provvedimenti di cui al titolo IV della parte IV del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, a prescindere dalla sussistenza di una prova in ordine all'addebitabilità dell'inquinamento alle sue azioni o omissioni.Ad avviso del Ministero appellante, invero, il principio di matrice comunitaria ?chi inquina paga? dovrebbe essere inteso con un'ampia accezione interpretativa e avendo prioritario rilievo alla funzione di salvaguardia al cui presidio il principio in questione è posto. In definitiva, il principio in parola dovrebbe essere letto nel senso che la responsabilità degli operatori economici proprietari o utilizzatori di aree industriali ricadenti nell'ambito di siti inquinati si qualificherebbe quale ?oggettiva responsabilità imprenditoriale?, conseguente all'esercizio di un'attività ontologicamente pericolosa.Ne consegue che i proprietari delle aree sarebbero tenuti a sostenere integralmente gli oneri necessari a garantire la tutela dell'ambiente (ad esempio, mediante la realizzazione degli interventi di messa in sicurezza d'emergenza) in correlazione causale con tutti, indistintamente, i fenomeni di compromissione collegati alla destinazione produttiva del sito il quale sarebbe, sotto tale aspetto, gravato da un vero e proprio onere reale finalizzato alla tutela di prevalenti interessi della collettività.Del resto l'approccio in questione sarebbe compatibile con un sistema (quello delineato dagli articoli 240 e seguenti del decreto legislativo 152 del 2006) il quale, nelle ipotesi in cui il responsabile dell'inquinamento non sia in concreto individuabile o non provveda, non prevede che la responsabilità (per così dire ?di ultima istanza?) gravi sulla collettività, ma prevede che i relativi oneri gravino a carico della proprietà, salvo il diritto di rivalsa da parte del proprietario nei confronti del responsabile.Sotto...

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