Sentenza nº 46 da Constitutional Court (Italy), 20 Marzo 2013

• Relatore: Paolo Maria Napolitano
• Data di Resoluzione: 20 Marzo 2013
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 46

ANNO 2013

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Franco GALLO Presidente

- Gaetano SILVESTRI Giudice

- Sabino CASSESE ”

- Giuseppe TESAURO ”

- Paolo Maria NAPOLITANO ”

- Giuseppe FRIGO ”

- Alessandro CRISCUOLO ”

- Paolo GROSSI ”

- Giorgio LATTANZI ”

- Aldo CAROSI ”

- Marta CARTABIA ”

- Sergio MATTARELLA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

- Giancarlo CORAGGIO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale l’articolo 25, comma 1, lettera a), del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per me concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, promosso dalla Regione Veneto con ricorso notificato il 23 maggio 2012, depositato in cancelleria il 29 maggio 2012 ed iscritto al n. 83 del registro ricorsi 2012.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 12 febbraio 2013 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;

uditi gli avvocati Luigi Manzi e Daniela Palumbo per la Regione Veneto e l’avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – La Regione Veneto, con ricorso notificato il 23 maggio del 2012 e depositato nella cancelleria di questa Corte il successivo 29 maggio, ha impugnato, insieme ad altre disposizioni dello stesso provvedimento normativo, la cui trattazione è stata riservata a separato giudizio, l’articolo 25, comma 1, lettera a), del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per me concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27.

   1.1.– La disposizione impugnata inserisce nel decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, l’articolo 3-bis, il quale ridetermina le modalità di organizzazione e affidamento dei servizi pubblici locali, per meglio garantire l’efficienza e la concorrenzialità degli stessi.

   La ricorrente Regione ritiene che i commi 2, 3, 4, e 5 del citato articolo 3-bis del decreto-legge n. 138 del 2011 siano costituzionalmente illegittimi per contrasto con gli artt. 3, 5, 97, 114, 117, commi primo, secondo, lettera e), terzo, quarto e sesto, 118 e 119, commi secondo, terzo, quarto e quinto, della Costituzione, nonché dell’art. 9, comma 2, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione), e del principio di leale collaborazione.

2. – La Regione Veneto, preliminarmente, sottolinea che, seppure la giurisprudenza costituzionale abbia costantemente affermato che la disciplina dei servizi pubblici locali rientra nella materia «tutela della concorrenza», di competenza statale esclusiva, pur tuttavia ritiene che primaria esigenza continui ad essere, nella materia oggetto della norma censurata, quella di dare «centralità ai destinatari del servizio, destinatari di cui è l’ente ad essere esponenziale e responsabile».

   2.1.– Ciò premesso, la Regione ricorrente espone analiticamente il contenuto dei sopra ricordati commi dell’art. 3-bis, di cui lamenta l’illegittimità costituzionale e le motivazioni riguardo alle singole censure.

   2.2.– Secondo la ricorrente, il comma 2 del nuovo art. 3-bis che dispone che «In sede di affidamento del servizio mediante procedura ad evidenza pubblica, l’adozione di strumenti di tutela dell’occupazione costituisce elemento di valutazione dell’offerta», si porrebbe, innanzitutto, in contrasto con l’art. 3 Cost., quanto al profilo della ragionevolezza, e con l’art. 117 Cost., poiché – prevedendo l’adozione del solo strumento di tutela dell’occupazione quale elemento di valutazione dell’offerta, e, non prendendo, irragionevolmente, in considerazione «nessun ulteriore requisito dei candidati aspiranti pur utile alla buona gestione del servizio a livello locale» – concretizzerebbe un intervento ingiustificato e non proporzionato rispetto alla tutela della concorrenza.

   Inoltre, tale disposizione violerebbe anche l’art. 118 Cost., in quanto essa determinerebbe «una compressione dell’autonomia regionale nell’esercizio delle funzioni amministrative […] sotto il profilo di gestire liberamente l’affidamento e il servizio magari tenendo in conto, alla luce dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, delle specificità territoriali proprie».

   2.3.– Anche il comma 3 del nuovo art. 3-bis, aggiunto al d.l. n. 138 del 2011, presenterebbe, secondo la Regione Veneto, profili di illegittimità costituzionale.

   2.3.1.– Al riguardo, la ricorrente ritiene che la norma impugnata – nel prevedere che l’applicazione di procedure di affidamento dei servizi a evidenza pubblica da parte di Regioni, Province e Comuni o degli enti di governo locali dell’ambito o del bacino costituisca elemento di valutazione della virtuosità degli stessi, ai sensi dell’art. 20, comma 2, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111 – avrebbe introdotto una nuova forma di controllo sull’attività della Regione, in contrasto sia con il principio autonomistico di cui all’art. 5 Cost., sia con quello di equiordinazione tra enti della Repubblica, di cui all’art. 114 Cost., nonché con quanto previsto dall’art. 9, comma 2, della legge costituzionale n. 3 del 2001, che ha abrogato le forme di controllo previste dagli artt. 125 e 130 Cost., in quanto non più coerenti con il nuovo assetto delle autonomie territoriali dopo la revisione costituzionale.

   Infatti, prosegue la Regione, un tipo di controllo come quello previsto dalla normativa censurata non appare avere natura collaborativa e comporta pesanti conseguenze economico-finanziarie per la Regione, aggravando la responsabilità di questa ultima nel concorso alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, oltre ad un aumento del contributo dell’ente medesimo alla manovra annuale. Essendo, in più, tale tipo di controllo svolto dal Ministero dell’economia e delle finanze (soggetto non imparziale), peraltro su «comunicazione» del Presidente del Consiglio dei ministri, esso verrebbe ad incidere negativamente sull’autonomia finanziaria della Regione, così come regolata dall’art. 119 Cost. e dalla legge n. 42 del 2009, che vi ha dato applicazione, nonché con gli artt. 117, commi primo, secondo, lettera e), 118 e 97 Cost.

   2.3.2.– Secondo la ricorrente, la disposizione impugnata – che, di fatto, obbliga la Regione e gli enti territoriali ad utilizzare sempre la procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento dei servizi, e non le procedure in house, al fine di evitare le deteriori conseguenze derivanti dall’eventuale mancata inclusione della Regione fra gli enti virtuosi – sarebbe altresì in contrasto ai sensi dell’art. 117, comma primo, Cost. con la disciplina comunitaria, che non esclude affatto la possibilità dell’affidamento in house.

   Sottolinea ancora la Regione che, se è indubbio che il legislatore nazionale, relativamente ai sistemi di affidamento dei servizi, gode, relativamente alla normativa comunitaria, «di un certo margine di apprezzamento», è altrettanto indubbio che, secondo quanto previsto dall’ordinamento UE, l’affidamento mediante procedura ad evidenza pubblica non sia l’unico possibile, potendo essere lo stesso supportato da altre forme di attribuzione della responsabilità del servizio, quali quelle in house, potendo queste ultime considerarsi più ragionevoli ed efficienti.

   La disposizione impugnata violerebbe, poi, l’art. 117, comma secondo, lettera e), Cost., in relazione al riparto delle competenze tra il legislatore statale e quello regionale, avendo il primo esorbitato dalla sua potestà legislativa esclusiva nell’ambito della «tutela della concorrenza», per manifesta sproporzione rispetto al fine (vengono citate le sentenze n. 270 del 2010 e n. 326 del 2008).

   La normativa in esame, infatti, – a detta della ricorrente – «finisce con l’escludere nei fatti la possibilità di affidamenti in house, in seguito ad una valutazione negativa operata ex ante, mentre è ben possibile, in concreto, che questa tipologia di affidamento di servizi si dimostri in concreto più efficiente e virtuosa», tenendo, altresì, presente che il controllo operato dal Ministero sulla base della comunicazione della Presidenza del Consiglio si svolge addirittura senza alcuna forma di contraddittorio.

   In tal modo, conclude la Regione Veneto, si priverebbero gli enti territoriali della possibilità di valutare le proprie esigenze e di scegliere la modalità di gestione dei servizi a loro più convenienti, violando l’autonomia regionale, prevista dall’art. 118 Cost., nell’esercizio delle funzioni amministrative. Tale parametro sarebbe leso anche in riferimento al principio di sussidiarietà, essendo il Governo il soggetto che valuta le modalità di affidamento.

   Quest’ultima considerazione, sempre secondo la Regione, determinerebbe la violazione dell’art. 97 Cost., poiché la disciplina impugnata non rispetterebbe il principio di buon andamento dell’amministrazione, anche in relazione ai principi di efficienza, efficacia ed economicità.

   2.4.– Il disfavore che il legislatore nazionale, inoltre, con la normativa in esame dimostra verso i sistemi di affidamento diversi dall’evidenza pubblica, contraddice – prosegue la ricorrente – con quanto disposto dal comma 4 dello stesso articolo 3-bis.

   2.4.1.– Il comma 4, difatti, prevede che i gestori di servizi non selezionati tramite procedura ad evidenza pubblica possano accedere a finanziamenti speciali, con la sola condizione che l’Autorità abbia verificato...