Sentenza nº 535 da Council of State (Italy), 29 Gennaio 2013

• Data di Resoluzione: 29 Gennaio 2013
• Emittente: Council of State (Italy)

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Luigi Maruotti, Presidente

Aldo Scola, Consigliere, Estensore

Maurizio Meschino, Consigliere

Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Lazio, Roma, sezione II-quater, n. 35386/2010, resa tra le parti e concernente la dichiarazione di notevole interesse pubblico di un'area sita nel territorio del Comune di Roma qualificata "ambito meridionale dell'agro romano".

sul ricorso r.g.n. 4956/2011, proposto da Il Gelso s.r.l. e Domus Iulia s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, entrambe rappresentate e difese dagli avv.ti Giovanni Valeri e Patrizio Leozappa, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, viale Giuseppe Mazzini, 11;

- il Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del ministro in carica, e la Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici del Lazio, in persona del direttore in carica, entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

- la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per il Comune di Roma, in persona del soprintendente in carica, n.c.;

- la Regione Lazio, in persona del presidente in carica, n.c.;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati, con tutti gli atti e documenti di causa.

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni statali appellate (Ministero e Direzione generale);

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2012, il Consigliere di Stato Aldo SCOLA ed uditi, per le parti, l'avv. Fonti, per delega dell'avv. Giovanni Valeri, e l'avvocato dello Stato Tidore.

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo le società ricorrenti agivano in quanto titolari del programma urbanistico ?La Mandriola Sud Est- a.t.o. 7?, oggetto dell'accordo di programma ex art. 34, d.lgs. n. 267/2000, del 28 luglio 2009.

   In particolare, la società Ripagrande era proprietaria delle aree per complessivi mq. 9.908, in Roma, località ?Monte Arsiccio?, aventi originaria destinazione nel p.r.g. del 1965 a sottozona F/1 (ristrutturazione urbanistica) ed era titolare dei relativi diritti edificatori rilocalizzati nel suddetto programma urbanistico.

   La seconda impresa ricorrente era proprietaria delle aree per complessivi mq 65.160, in località ?La Mandriola?: il piano regolatore del 2003 destinava le aree ad ?ambito di trasformazione ordinaria a.t.o. R7?, aree edificabili destinate a nuovi insediamenti prevalentemente residenziali ed utilizzabili in parte per finalità pubbliche, tra cui compensazioni urbanistiche?.

   Il Consiglio comunale nel 2006 aveva formulato indirizzi per la sottoscrizione dell'accordo di programma, per la rilocalizzazione delle volumetrie di parte della sottozona F/1 (Monte Arsiccio), prevedendo la realizzazione di una volumetria di mc. 11.968, corrispondenti a mc. 8.972 pertinenti alle aree ex ?Monte Arsiccio? e di mc.17.952 per i proprietari dell'area, in cambio della cessione all'amministrazione di un'area di mq. 9.908 di Monte Arsiccio, da parte della prima ricorrente, e di un'area di mq. 39.883 in località ?La Mandriola? da parte della Domus.

   Conclusasi la conferenza dei servizi, alla quale era stata invitata la competente Soprintendenza, il p.r.g. approvato nel 2008 aveva ricompreso l'area tra gli ?ambiti a pianificazione particolareggiata definita?.

   Nel p.t.p. n. 15/5 ?Decima-Trigoria? del 1998, l'area era interessata dalla fascia di rispetto del ?Fosso di Falcognana?, mentre in sede di formazione del p.t.p.r. l'area era compresa nell'ambito dei ?sistemi del paesaggio agrario?: in parte nel sistema del paesaggio di rilevante valore, in parte nel sistema di quello naturale come paesaggio naturale di continuità, in piccola parte nel sistema del paesaggio delle reti infrastrutture e servizi, risultandovi inoltre individuate la fascia di rispetto dei corsi d'acqua, l'ambito di recupero e valorizzazione paesistica e le c.d aree di visuale.

   Insistevano ed insistono poi, sull'area, una parte d'interesse archeologico ed una fascia di rispetto dei corsi d'acqua pubblici; la regione, nel far proprie le osservazioni preliminari al p.t.p.r. del Comune di Roma, esigenti la trasformabilità del compendio, aveva accolto la richiesta di modificazione pur ?nel rispetto delle modalità di tutela dei beni archeologici, beni tipizzati, e del corso d'acqua?, sulla base della ?oggettiva condizione delle aree e della loro bassa valenza paesistica?, così modificato il p.t.p. vigente, anticipando l'efficacia della proposta del Comune di Roma.

2. Tale essendo lo stato di fatto e di diritto delle aree in esame, il ricorso originario veniva proposto per ottenere l'annullamento:

   - del decreto in data 25.1.2010 del Direttore regionale per i beni culturali e paesaggistici del Lazio, pubblicato sulla G.U. n. 25 del 1° febbraio 2010, con il quale era stato dichiarato il notevole interesse pubblico dell'area, sita nel Comune di Roma, municipio XII, qualificata "Ambito meridionale dell'agro romano compreso tra le vie Laurentina ed Ardeatina;

   - degli allegati n. 1, n. 2 e n. 3 al decreto suddetto e precisamente:

   - allegato n. 1: proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico della Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per il Comune di Roma, composta da ?Relazione illustrativa, cartografia 1:25000, descrizione dei confini; prescrizioni d'uso del compendio di beni paesistici vincolando?;

   - allegato n. 2: ?controdeduzioni puntuali? al parere della Regione Lazio ed alle osservazioni presentate, composte da ?scheda tecnica e motivazioni giuridiche?;

   - allegato n. 3: ?relazione di sintesi dell'istruttoria?;

   - delle norme e della cartografia allegate, senza numerazione, alla dichiarazione di notevole interesse pubblico;

   - di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale al decreto suindicato e, in particolare, del ?parere del Comitato tecnico scientifico per i beni architettonici e paesaggistici, reso ai sensi dell'art. 141, comma 2, del codice in data 21 gennaio 2010?, menzionato nelle premesse del decreto ma ignoto alle imprese ricorrenti.

3. Si deducevano le seguenti censure: violazione degli artt. 5, 131, 133, 135, 136, 137, 138, 140, 141, 143 e 156, d.lgs. n. 42/2004; del principio di buon andamento e di leale collaborazione e cooperazione (artt. 97 e 114, Cost.); dell'art. 1, d.P.R. n. 8/1971; degli artt. 2, 3, 9, 41 e 42, Cost.; degli artt. 76 e 77, Trattato europeo del 29 ottobre 2004, e dell'art. 1 del I Protocollo C.e.d.u. del 20 marzo 1952; dell'art. 3, legge n. 241/1990, e s.m.i.; eccesso di potere sotto vari profili, dettagliatamente indicati nel ricorso di primo grado e diffusamente ribaditi nell'atto di appello.

   In aggiunta, le originarie ricorrenti osservavano che la Regione Lazio avrebbe già adottato il p.t.p.r. per l'intero territorio regionale (sostituendo i 29 p.t.p. previgenti, con deliberazioni della G.R. Lazio n. 556 del 25 luglio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre 2007), pubblicato ed in fase di controdeduzioni alle 12.000 osservazioni presentate.

   Il Ministero, con i provvedimenti impugnati, avrebbe perciò violato il principio di leale cooperazione istituzionale, sancendo all'art. 1, comma 5, delle norme predisposte per l'area vincolata che ?la disciplina contenuta nelle presenti norme e nella relativa cartografia, sostituisce a tutti gli effetti quella del p.t.p.r. e quella dei p.t.p., anche con riguardo alle modifiche introdotte in questi ultimi con d.G.R. Lazio n. 41 del 31 luglio 2007?, anziché attivare le procedure d'intesa previste dagli artt. 135, comma 1, e 143, comma 2, del codice Urbani; si sarebbe cosi esercitato il potere sostitutivo e di rimozione del p.t.p.r. in assenza della prescritta condizione dell'inerzia regionale, nella specie, insussistente, essendosi predisposto ed adottato il p.t.p.r. nei termini, potere privo di fondamento nella normativa in materia, e per di più violando l'accordo di collaborazione siglato nel 1999 con la Regione Lazio, ai sensi dell'art. 15, comma 1, legge n. 241/1990, anticipante la disciplina codicistica, malgrado il pur intervenuto coinvolgimento della competente Soprintendenza nella fase di elaborazione del p.t.p.r., pur non essendo all'epoca prevista l'elaborazione congiunta, dato che la stessa avrebbe avuto modo di collaborare alla redazione del piano partecipando all'ivi previsto Comitato tecnico scientifico (la proposta della Soprintendenza d'inserire nel piano tre nuovi ambiti da sottoporre a tutela paesaggistica, in ragione della significativa presenza dei valori storici, monumentali, archeologici e paesistici dell'Agro romano, sarebbe stata in parte recepita, proprio per l'ambito in contestazione, sia pure informalmente, nell'elaborato provvisorio della perimetrazione delle aree interessate di cui si chiedeva l'ampliamento, quanto meno per una parte consistente, estesa per 2.700 ettari, ma il Ministero avrebbe dovuto contestare tempestivamente l'operato regionale ed attivare le apposite procedure d'intesa, piuttosto che rimuovere d'imperio il p.t.r.p. adottato).

4. Qualora s'intendesse il provvedimento impugnato come effettiva dichiarazione d'interesse pubblico, anziché come pianificazione simulata, comunque questo risulterebbe affetto da eccesso di potere per erroneità ed insussistenza dei presupposti, non potendosi qualificare le aree interessate come ?bellezze individue? o ?bellezze d'insieme?, idonee a costituire legittimamente oggetto del potere di vincolo previsto dall'art. 136 del codice (in quanto non integranti solo l'oggetto di tale potere ma anche il suo limite).

   Illegittimamente, pertanto, la Soprintendenza avrebbe imposto un vincolo su un'area talmente estesa (5.400 ettari) da eccedere la nozione di ?località? - come complesso di beni immobili o ?quadro naturale? - e costituire un vero e...