Sentenza nº 164 da Constitutional Court (Italy), 27 Giugno 2012

• Relatore: Alessandro Criscuolo
• Data di Resoluzione: 27 Giugno 2012
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 164

ANNO 2012

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Alfonso QUARANTA Presidente

- Franco GALLO Giudice

- Luigi MAZZELLA ”

- Gaetano SILVESTRI ”

- Sabino CASSESE ”

- Giuseppe TESAURO ”

- Paolo Maria NAPOLITANO ”

- Giuseppe FRIGO ”

- Alessandro CRISCUOLO ”

- Paolo GROSSI ”

- Giorgio LATTANZI ”

- Aldo CAROSI ”

- Marta CARTABIA ”

- Sergio MATTARELLA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 49, commi 4-bis e 4-ter, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e dell’art. 5, commi 1, lettera b), e 2, lettere b) e c), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, promossi dalla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste e dalle Regioni Toscana, Liguria, Emilia-Romagna, Puglia e nuovamente Emilia-Romagna, notificati il 24-27, il 28 settembre 2010 e il 9 settembre 2011, depositati in cancelleria il 28 e il 30 settembre, il 6 e il 7 ottobre 2010 e il 15 settembre 2011, rispettivamente iscritti ai nn. 96, 97, 102, 106 e 107 del registro ricorsi 2010 ed al n. 91 del registro ricorsi 2011.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica dell’8 maggio 2012 il Giudice relatore Alessandro Criscuolo;

uditi gli avvocati Ulisse Corea per la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, Giandomenico Falcon per le Regioni Liguria ed Emilia-Romagna, Stefano Grassi per la Regione Puglia, Marcello Cecchetti per la Regione Toscana e gli avvocati dello Stato Massimo Salvatorelli e Antonio Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. — Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 24 settembre 2010, depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il 28 settembre successivo (r.r. n. 96 del 2010), la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste ha chiesto che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale di numerose norme del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n.122.

2. — In particolare, la ricorrente ha impugnato l’art. 49, comma 4-ter, della citata normativa, deducendone il contrasto con l’articolo 117 della Costituzione, in combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché con gli artt. 2, primo comma, lettere g), p) e q), e 3, primo comma, lettera a), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta) e con le relative norme di attuazione, nonché, in subordine, col principio costituzionale di leale collaborazione.

   La norma impugnata dispone che il comma 4-bis del medesimo art. 49, il quale sostituisce il testo dell’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), «attiene alla tutela della concorrenza ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, e costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi della lettera m) del medesimo comma».

   Tale previsione, nel definire l’ambito materiale cui deve ascriversi la disciplina sulla «Segnalazione certificata di inizio attività» (d’ora in avanti, SCIA), dettata dal citato art. 49, comma 4-bis, la riconduce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato e, dunque, individua nella legge statale la sola fonte competente ad intervenire in tema di SCIA. Inoltre, il comma 4-ter, nel prevedere che «le espressioni «segnalazione certificata di inizio attività» e «SCIA» sostituiscono, rispettivamente, quelle di «dichiarazione di inizio attività» e «DIA», ovunque ricorrano, anche come parte di una espressione più ampia», stabilisce che «la disciplina di cui al comma 4-bis sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e regionale». Stando a tale ultima previsione, dunque, la nuova disciplina sulla SCIA si sostituisce a quella già esistente in tema di DIA, modificando, non solo la previgente normativa statale, ma anche quella regionale.

   La disposizione statale censurata, se ritenuta applicabile anche alla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, violerebbe l’assetto costituzionale delle competenze regionali delineato nello statuto speciale, nonché nell’art. 117 Cost., per la parte in cui devono applicarsi anche alla Regione le più ampie forme di autonomia ivi previste ai sensi dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.

3. — Posto che l’autoqualificazione di una norma come inerente ad una determinata materia non ha carattere precettivo e vincolante (e quindi è priva di contenuto lesivo), dovrebbe considerarsi – secondo la Regione ricorrente – che l’art. 49, comma 4-ter, del d.1. n. 78 del 2010 effettui un’erronea individuazione dell’ambito materiale cui ascrivere la disciplina della SCIA. Quest’ultima, infatti, non potrebbe considerarsi attinente alla «tutela della concorrenza», annoverata tra le voci di legislazione esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e nemmeno costituirebbe livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali di cui alla lettera m) dell’art. 117, secondo comma, Cost.

   La ratio della disciplina non sarebbe quella di eliminare pratiche anticoncorrenziali o di rimuovere elementi distorsivi del mercato, e neanche quella di promuovere un ampliamento delle possibilità di accesso degli attori che vi operano, pur non potendosi escludere che, indirettamente, la disciplina in tema di SCIA possa avere l’effetto di ridurre una delle barriere in grado di ostacolare, in fatto, l’ingresso del privato nell’esercizio di una nuova attività imprenditoriale o commerciale, facilitandone l’inserimento sul mercato. Tale disciplina avrebbe l’obiettivo di alleggerire gli oneri amministrativi ricadenti sul privato per l’avvio di talune attività di rilievo imprenditoriale, commerciale o artigianale, riducendo costi e tempi, e di semplificare le funzioni amministrative di controllo ad esse relative, riducendo i costi organizzativi e finanziari connessi al rilascio degli atti amministrativi.

   In conclusione, sarebbe da escludere che la disciplina sulla SCIA possa per ciò stesso ascriversi, anche solo in via prevalente, al titolo competenziale individuato dal legislatore statale nell’art. 117, secondo comma, lettera e), e cioè alla tutela della concorrenza. Esulerebbero da tale «materia trasversale» gli interventi legislativi che incidono – come l’art. 49-bis del d.l. n. 78 del 2010 – sulla disciplina delle modalità attraverso le quali le pubbliche amministrazioni sono chiamate a controllare l’attività dei privati in campo economico per la salvaguardia degli interessi pubblici di volta in volta implicati.

   Nemmeno potrebbe condividersi l’autoqualificazione della disciplina sulla SCIA come «livello essenziale delle prestazioni», riconducibile alla competenza annoverata nell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., tra le voci di legislazione esclusiva dello Stato. Come osservato dalla giurisprudenza costituzionale, la determinazione dei livelli essenziali costituirebbe una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso dovrebbe poter introdurre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di diritti civili e sociali, ma non potrebbe essere invocata in relazione a norme statali dirette ad altri fini. Sarebbe di immediata evidenza come la disciplina dettata dall’art. 49-bis del d.l. n. 78 del 2010 non abbia nulla a che vedere con la determinazione dei livelli essenziali di prestazioni, non configurando né prestazioni che costituiscano contenuto essenziale di diritti né livelli essenziali riferiti a tali prestazioni.

   La ricorrente aggiunge che la disciplina introdotta dall’art. 49, comma 4-bis, non potrebbe ricondursi ad un’unica materia o voce contenuta negli elenchi dell’art. 117 Cost., ma coinvolgerebbe una pluralità di materie, in relazione al settore sul quale incidono i relativi procedimenti amministrativi ed in considerazione dei diversi interessi che possono risultarne coinvolti. Dovrebbe comunque ritenersi che la disciplina della SCIA sia ascrivibile, in modo prevalente, all’ambito dell’industria, del commercio e dell’artigianato, cioè a materie spettanti alla competenza residuale delle Regioni, ai sensi del quarto comma dell’art. 117 Cost., e, dunque, anche alla competenza legislativa della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, in virtù della clausola di cui all’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001. Inoltre, la disciplina sulla segnalazione certificata di inizio attività coinvolgerebbe ambiti materiali ricadenti nella competenza legislativa primaria attribuita alla ricorrente dall’art. 2, primo comma, lettere p) e q) dello statuto speciale, e consistenti, rispettivamente, nelle materie «artigianato» ed «industria alberghiera, turismo e tutela del paesaggio», nonché nella competenza della Regione ad emanare norme legislative di integrazione e di attuazione delle leggi della Repubblica nella materia «industria e commercio», ai sensi dell’art. 3, primo comma, lettera a), del medesimo statuto.

   Qualora si ritenesse, poi, che la disciplina recata dalla norma impugnata si estenda...