Legittimità

Page 771

CORTE DI CASSAZIONE PENALE SEZ. III, 28 APRILE 2011, N. 16591 (C.C. 31 MARZO 2011)

PRES. GENTILE – EST. RAMACCI – P.M. TINDARI BAGLIONE (CONF.) – RIC. MARIOTTI

Edilizia e urbanistica y Contravvenzioni y Sanatoria edilizia y Permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici y Natura eccezionale dell’istituto y Limiti di applicabilità y Individuazione y Rilascio “in sanatoria” dopo l’esecuzione delle opere y Esclusione.

Il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici è istituto di carattere eccezionale giustificato dalla necessità di soddisfare esigenze straordinarie rispetto agli interessi primari garantiti dalla disciplina urbanistica generale e, in quanto tale, applicabile esclusivamente entro i limiti tassativamente previsti dall’articolo 14 del D.P.R. 380/01 e mediante la specifica procedura. Tale sua particolare natura porta ad escludere che possa essere rilasciato “in sanatoria” dopo l’esecuzione delle opere. (Mass. Redaz.) (d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, art. 14; d.l.vo 22 gennaio 2004, n. 42, art. 146) (1)

(1) In dottrina cfr. RUSSO ALDO, La concessione edilizia in deroga: mero atto di controllo o decisione di pianificazione?, in Riv. giur. edilizia 1998, 229.

Svolgimento del processo

Il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Cosenza proponeva ricorso per cassazione avverso l’ordinanza in data 8 luglio 2010, con la quale il Tribunale del Riesame di Cosenza accoglieva l’appello promosso, ai sensi dell’articolo 322 bis c.p.p., da Marotti Pio Francesco avverso l’ordinanza del G.i.p. del Tribunale di Paola con la quale era stata respinta la richiesta di revoca del sequestro preventivo della struttura edilizia denominata “Centro museale delle Comunicazioni”, ubicata in località Cannaviva di San Pietro in Amantea, per violazioni inerenti la disciplina urbanistica, antisismica e sulle opere in cemento armato.

Risultava infatti dal provvedimento impugnato che il sequestro della struttura era stato disposto perché l’esecuzione dell’intervento edilizio era stata effettuata in totale difformità dal permesso di costruire n. 6/2004, senza la prescritta autorizzazione dell’ente proposto alla tutela del vincolo ai sensi dell’articolo 146 D.L.vo n. 42/2004 ed in violazione della normativa antisismica e sulle opere in cemento armato.

La domanda di dissequestro, negato dal G.i.p., aggiungeva il Tribunale, era giustificata sul rilascio di un permesso in sanatoria (n. 1/2010).

Osservavano, in estrema sintesi, i giudici del riesame che l’intervento edilizio era stato assentito con permesso di costruire in deroga ai sensi dell’articolo 14 D.P.R. 380/01, che aveva comportato un’adeguata valutazione della compatibilità delle opere con la destinazione agricola dell’area interessata, con la conseguenza che il titolo abilitativo non poteva ritenersi emanato in violazione del divieto di costruire in zona agricola; che la sanatoria era possibile anche se le opere non erano state ancora ultimate a causa del sequestro penale come riconosciuto dalla consolidata giurisprudenza di questa Corte che richiamava e che il requisito della “doppia conformità” richiesto dalla disciplina urbanistica era stato attestato dalla amministrazione comunale competente.

Il Pubblico Ministero ricorrente contestava la decisione dei giudici del riesame e, con unico motivo di ricorso, deduceva la violazione di legge ed il vizio di motivazione.

Rilevava, in particolare, che l’articolo 14 del T.U. edilizia non poteva essere applicato, come invece aveva fatto l’amministrazione comunale, per il rilascio di permessi in sanatoria, affermando che l’amministrazione medesima aveva di fatto approvato la deroga prima del rilascio della sanatoria, precostituendo con un artificio i presupposti per applicarla.

Aggiungeva, dopo aver descritto nel dettaglio le opere, che il requisito della “doppia conformità” era stato falsamente attestato dal funzionario comunale competente il quale aveva certificato la sussistenza di tale requisito al momento del rilascio del titolo in sanatoria e non anche, come richiesto dalla legge, al momento della presentazione della domanda perché mancava.

Osservava, infine, che il permesso di costruire in deroga non rispettava comunque le condizioni poste dall’articolo 14 del D.P.R. 380/01, in quanto rilasciato senza il rispetto dei requisiti inderogabili previsti dalla norma in generale e, in particolare, consentendo il superamento del limite di densità fondiaria previsto per le zone a destinazione agricola dall’articolo 7 del D.M. 2 aprile 1968 n. 1444.

Insisteva, pertanto, per l’accoglimento del ricorso. Con memoria depositata il 24 marzo 2011, la difesa del Mariotti eccepiva la inammissibilità del ricorso del Pubblico Ministero e l’infondatezza dello stesso nel merito, richiedendone la reiezione.

Page 772

Motivi della decisione

Il ricorso è fondato.

Non può farsi a meno di osservare, preliminarmente, come tanto il contenuto del provvedimento impugnato quanto quello del ricorso siano connotati da lacune e contraddizioni che rendono particolarmente ardua una adeguata ricostruzione della vicenda processuale.

Da quanto emerge dagli atti e per quello che rileva in questa sede di legittimità, gli elementi di fatto essenziali possono essere così sintetizzati e riassunti:

- l’intervento edilizio riguarda la realizzazione di un “Centro Museale delle Comunicazioni” con annesso laboratorio multimediale e “Centro di spiritualità france- scana”, fabbricato adibito a foresteria, “club house”, strade interne di collegamento, vasche per la raccolta dell’acqua ed un ulteriore edificio di forma irregolare;

- la destinazione urbanistica dell’area è agricola (“Zona E”); - le opere sono state autorizzate con permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici ai sensi dell’articolo 14 D.P.R. 380/01 (n. 6/2004 rilasciato in data 22 novembre 2004 e decaduto a far data dal terzo anno dall’inizio dei lavori - 3 dicembre 2004 - che non risultavano ultimati alla data dell’accertamento);

- le opere realizzate sono state realizzate in totale difformità dal permesso rilasciato - con permesso di costruire n. 1/2010, rilasciato dall’amministrazione comunale competente, le opere sono state sanate.

Non è dato comprendere, invece, se l’area interessata dai lavori sia o meno soggetta a vincolo paesaggistico.

La contestazione riguarda, infatti, l’articolo 44 lettera b) del D.P.R. 380/01 ed il riferimento a tale ipotesi, unitamente alla mancanza di riferimenti all’articolo 181 D.L.vo 42/04 induce a ritenere che l’area non sia interessata da vincoli paesaggistici. Il Tribunale afferma tuttavia, in premessa, che le opere sarebbero state realizzate “senza la prescritta autorizzazione dell’autorità competente ex articolo 146 D.L.vo 42/04” ma richiama poi, a pagina 2, un’attestazione dell’amministrazione comunale circa la “mancanza di vincoli ambientali, paesistici, archeologici e di servitù militari.

Ciò posto, occorre ricordare che l’articolo 325 c.p.p. consente il ricorso per cassazione avverso le ordinanze emesse a norma dell’articolo 322 bis c.p.p. solamente per violazione di legge.

Sul punto si sono espresse anche le Sezioni Unite di questa Corte le quali, richiamando la giurisprudenza costante, hanno ricordato che “... il difetto di motivazione integra gli estremi della violazione di legge solo quando l’apparato argomentativo che dovrebbe giustificare il provvedimento o manchi del tutto o risulti privo dei requisiti minimi di coerenza, di completezza e di ragionevolezza, in guisa da apparire assolutamente inidoneo a rendere comprensibile l’itinerario logico seguito dall’organo investito del procedimento” (sez. un., 26 giugno 2008, n. 25932. Conf. sez. V, 11 settembre 2009, n. 43068).

Date tali premesse, occorre rilevare che il provvedimento impugnato, pur con le lacune in precedenza evidenziate, non presenta comunque vizi così radicali quali quelli indicati dalla decisione in precedenza richiamata.

Esso si fonda, tuttavia, su una errata lettura delle disposizioni applicate e, segnatamente, dell’articolo 14 del D.P.R. 380/01 che disciplina il rilascio del permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali già previsto, peraltro, dalla precedente normativa.

Si tratta di un istituto di natura eccezionale, in quanto la disciplina generale (articolo 12, comma primo D.P.R. 380/01) stabilisce che il permesso di costruire sia rilasciato “in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico - edilizia vigente” e l’esercizio della deroga viene quindi ad incidere sull’uniforme applicazione della disciplina urbanistica nella zona dove si prevede l’intervento.

La particolarità dell’istituto, la sua natura sostanzialmente discrezionale e le possibili conseguenze che il suo utilizzo può determinare sul programmato assetto del territorio hanno indotto il legislatore a prevederne l’applicazione solo in casi eccezionali, delimitandone in modo puntuale l’ambito di operatività allo scopo evidente di evitare che un uso poco accorto dell’istituto (in realtà spesso verificatosi) si risolvesse, nella pratica, in un surrettizio aggiramento della pianificazione.

I presupposti ed i limiti fissati dalla norma attualmente in vigore sono i seguenti:

- il rilascio è previsto esclusivamente per edifici ed impianti pubblici o di interesse pubblico;

- il permesso in deroga non può essere rilasciato in violazione delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (ora D.L.vo 42/04) che devono essere comunque rispettate;

- il permesso in deroga deve comunque rispettare le altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia (ad esempio, la disciplina antisismica);

- la deroga può riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi ma devono essere rispettate le norme igieniche...