Sentenza nº 1447 da Council of State (Italy), 20 Marzo 2006

• Data di Resoluzione: 20 Marzo 2006
• Emittente: Council of State (Italy)

REPUBBLICA ITALIANA N.1447/06 REG.DEC.

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N. 11079 REG:RIC.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione ANNO 2004

ha pronunciato la seguente

decisione

sul ricorso in appello n. 11079/2004 proposto dalla Società AREA INVESTIMENTI s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Sauro ERCI ed elettivamente domiciliata in Roma, via del Viminale n. 43;

c o n t r o

il Comune di FIRENZE, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Claudio VISCIOLA, Andrea SANSONI e Maria Athena LORIZIO e presso quest'ultima elettivamente domiciliato in Roma, via Dora 1,

per la riforma

della sentenza del TAR della Toscana, Sezione II, 17 ottobre 2003, n. 5356;

visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune appellato;

viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

visti gli atti tutti di causa;

relatore, alla pubblica udienza dell'8 novembre 2005, il Consigliere Paolo BUONVINO;

uditi, per le parti, gli avv.ti ERCI e VISCIOLA;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:

F A T T O

1) - Con la sentenza appellata il TAR ha in respinto il ricorso e successivi motivi aggiunti con i quali l'odierna appellante aveva chiesto:

- l'annullamento e la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato su istanza di approvazione di progetto e consegna relativi a complesso immobiliare denominato "parterre";

- la risoluzione del protocollo d'intesa stipulato con riguardo a quanto sopra e, conseguentemente:

la condanna del Comune di Firenze al risarcimento dei danni.

In subordine all'azione risolutoria l'originaria ricorrente ha chiesto:

- la declaratoria dell'obbligo del Comune di esaminare il progetto esecutivo;

- la condanna del Comune stesso al risarcimento del danno per il ritardo nel corrispondere a quanto richiesto;

in via ulteriormente subordinata è stata chiesta:

- la condanna del Comune a corrispondere indennizzo per arricchimento indebito.

In linea di fatto va premesso che, con avviso pubblicato sulla stampa nazionale il 25 giugno 1998 il Comune di Firenze manifestava l'intendimento di mettere a disposizione il complesso denominato Parterre posto in Firenze, piazza della Libertà, per la realizzazione di un progetto rivolto all'infanzia"; tale progetto era caratterizzato come segue: programmare "occasioni educative attraverso attività ludico-didattiche qualificate; creare anche per gli adulti che accompagnano i bambini opportunità di partecipazione alle attività che verranno periodicamente svolte".

Le caratteristiche del complesso erano le seguenti: "nr. 6 strutture per complessivi mq. 1890 circa con possibilità di ampliare attraverso successivi conferimenti la dotazione attuale; area scoperta mq. 16240 circa".

Le condizioni economiche: canone minimo lire 200.000.000 annue; durata della concessione anni 10.

L'offerta che gli interessati avrebbero potuto presentare avrebbe dovuto essere corredata da un programma organizzativo ed operativo e da un piano economico finanziario inerente l'iniziativa; le proposte sarebbero state valutate non solo in ragione dell'offerta economica, ma tenendo anche conto della validità del progetto di utilizzazione presentato e della sua idoneità per il perseguimento dei fini sociali che l'Amministrazione si prefiggeva; le spese di intervento, di messa a norma e strutturali riferentisi alla valorizzazione ed al miglioramento permanente del complesso edilizio sarebbero state assunte dalla stessa P.A. tramite scomputo del canone di concessione per un periodo massimo di dieci anni; in relazione alle offerte pervenute l'Amministrazione si riservava di decidere se concedere o meno l'immobile; la stessa "si riserva altresì, di concordare con il migliore offerente il perfezionamento del programma degli interventi di programma e della gestione operativa".

Intervenuta la scelta - caduta sulla società Area Investimenti s.p.a. - tra le parti è stato stipulato un "protocollo d'intesa" - sottoscritto il 25 novembre 1998 - che fissava i reciproci rapporti nei sensi che seguono, in esecuzione della deliberazione di G.M. n. 1921/1482 del 6 novembre 1998:

- impegno della società Area Investimenti s.p.a. "alla redazione del progetto esecutivo di riorganizzazione degli spazi concessi sulla base del progetto generale presentato in data 27.7.1998" e "di un programma relativo alle attività che dovranno svolgersi nell'area del Parterre, nonché alla riorganizzazione e gestione delle attività stesse. Tale progetto dovrà essere concordato e, successivamente, approvato dalla Giunta sulla base del parere del Comitato formato dai consulenti del Sindaco".

Il Comune si impegnava, a sua volta, a concedere una porzione del Parterre per dieci anni (artt. 1 e 5) e a stipulare un "atto accessivo alla concessione dell'area" al momento dell'approvazione del progetto esecutivo, del programma delle attività e delle indicazioni della organizzazione e gestione delle attività stesse (pure art. 5).

Fra le altre pattuizioni significative, era da segnalare la fissazione del canone di concessione in £. 310.000.000 annue (art. 6), l'esecuzione da parte della società di tutte le opere di realizzazione del progetto, con recupero di quelle di messa a norma e strutturali relative al miglioramento permanente del complesso edilizio (artt. 7 - 8); nonché l'impegno della società stessa a presentare i progetti di cui sopra entro e non oltre sei mesi dalla sottoscrizione del protocollo d'intesa e di effettuare i lavori entro dodici mesi dal rilascio della concessione edilizia.

All'art. 12 era anche precisato che "il presente atto non vincola l'Amministrazione comunale di Firenze che potrà non concedere l'immobile denominato Parterre qualora ritenesse che il progetto esecutivo e/o i programmi definitivi non siano idonei e rispondenti alle esigenze istituzionali".

Poiché la procedura non perveniva a conclusione, la società diffidava il Comune a definire il procedimento ed a concederle i beni, pena, in mancanza, la risoluzione contrattuale ai sensi dell'art. 1454 c.c..

Veniva, perciò, notificato il ricorso introduttivo recante le domande di cui si è detto, definito negativamente con la sentenza qui gravata.

Seguivano nuove trattative tra la parti, con la stipula di un ulteriore protocollo d'intesa in data 28 giugno 2002, volto anche al superamento, in via transattiva, delle problematiche insorte tra le parti.

Poiché, secondo quanto ritenuto dall'interessata, il Comune veniva meno anche agli obblighi per lo stesso nascenti da tale secondo accordo contrattuale, proponeva motivi aggiunti chiedendo la risoluzione contrattuale anche in relazione a tale secondo protocollo d'intesa.

Il TAR rigettava, con la sentenza qui gravata, anche i motivi aggiunti ora detti.

2) - Con la propria decisione, in particolare, il TAR (dopo aver rigettato: a) - l'eccezione di improcedibilità del ricorso introduttivo, non avendo ritenuto che la stipula della nuova convenzione facesse venire meno l'interesse della ricorrente alla definizione del ricorso introduttivo stesso; b) - l'eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti, ha respinto il ricorso sulla base delle considerazioni che seguono.

Con riferimento all'azione di annullamento, promossa avverso il silenzio rifiuto (formalizzato a seguito degli atti di diffida in fatto specificati), rilevava, il Collegio, che, prescindendo dall'eccezione comunale formulata sul punto ed inerente l'inidoneità dell'atto alla formazione del silenzio, l'impugnativa appariva tardiva, poiché i termini assegnati con le diffide erano scaduti nel febbraio e nel marzo 2001, mentre il ricorso era stato notificato soltanto in data 14 giugno 2001.

In ordine all'azione risolutoria della convenzione, proposta per inadempimento contrattuale, rilevava, in primis, in TAR, che essa era stata avanzata con riferimento all'istanza presentata dalla ricorrente, confermata dallo stesso atto di diffida, che il Comune di Firenze procedesse a due adempimenti: l'approvazione del progetto esecutivo e la concessione dei locali in questione. La ricorrente, a sostegno della propria azione, assumeva che tali adempimenti costituissero obblighi previsti dal "protocollo d'intesa" e che la loro omissione avrebbe costituito violazione sia dell'art. 11 della legge n. 241/1990 (che rinvia all'applicazione delle norme civilistiche sulle obbligazioni), sia degli accordi oggetto del protocollo stesso, con conseguente configurazione di responsabilità contrattuale a carico dell'Amministrazione Comunale; in ogni caso, questa sarebbe emersa, ad avviso della ricorrente, dall'avere ritardato o rinviato sine die, il Comune, l'approvazione del progetto presentato, configurando ciò una violazione dei principi di buona fede e correttezza nell'adempimento delle obbligazioni (domande riproposte anche con riferimento alla stipula del secondo protocollo di intesa).

Per i primi giudici tali doglianze erano da disattendere in quanto la violazione (sostenuta sia nelle doglianze iniziali che in quelle aggiuntive) degli obblighi nascenti a carico del Comune di Firenze dai due protocolli di intesa sottoscritti dalle parti non sussisteva, sia con riferimento all'obbligo di concludere il procedimento, sia con riguardo alla sussistenza di un obbligo da parte del Comune di Firenze di provvedere all'approvazione degli atti progettuali presentati dalla ricorrente (ed alla conseguente concessione dell'immobile).

L'art. 12 del protocollo 25 novembre 1998 invocato dalla ricorrente stabiliva, infatti, che "il presente atto non vincola l'Amministrazione.......che potrà non concedere l'immobile qualora ritenesse che il progetto esecutivo e i programmi definitivi non siano idonei e rispondenti alle esigenze istituzionali".

Lo stesso tenore di tale pattuizione, proprio ove prevedeva il potere dell'Amministrazione di vagliare la rispondenza di progetti e dei programmi presentati alle esigenze...