Sentenza nº 355 da Constitutional Court (Italy), 15 Dicembre 2010

• Relatore: Alfonso Quaranta
• Data di Resoluzione: 15 Dicembre 2010
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 355

ANNO 2010

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Ugo DE SIERVO Presidente

- Paolo MADDALENA Giudice

- Alfio FINOCCHIARO ”

- Alfonso QUARANTA ”

- Franco GALLO ”

- Luigi MAZZELLA ”

- Gaetano SILVESTRI ”

- Sabino CASSESE ”

- Maria Rita SAULLE ”

- Giuseppe TESAURO ”

- Paolo Maria NAPOLITANO ”

- Giuseppe FRIGO ”

- Alessandro CRISCUOLO ”

- Paolo GROSSI ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 30-ter, periodi secondo, terzo e quarto, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall’articolo 1, comma 1, lettera c), numero 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito con modificazioni dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, promossi dalla Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione Umbria con ordinanza del 16 novembre 2009; dalla Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione Calabria con ordinanza del 16 novembre 2009; dalla Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione Campania con ordinanze del 14 e 27 ottobre 2009 e del 9 dicembre 2009; dalla Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione siciliana con ordinanza del 14 ottobre 2009; dalla Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia con ordinanze del 12 novembre e del 29 dicembre 2009; dalla Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione Toscana con ordinanza del 10 dicembre 2009 e dalla Corte dei conti - sezione prima giurisdizionale centrale d’appello con ordinanza del 17 marzo 2010, rispettivamente iscritte al n. 331 del registro ordinanze 2009 e ai numeri 24, 25, 26, 27, 44, 95, 125, 145 e 162 del registro ordinanze 2010 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 4, 7, 9, 14, 18, 21 e 23, prima serie speciale, dell’anno 2010.

Visti gli atti di costituzione di D.T.M.L., di P.G., di B.G. ed altri, fuori termine, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 16 novembre 2010 e nella camera di consiglio del 17 novembre 2010 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;

uditi gli avvocati Luigi Manzi per D.T.M.L., Luigi Medugno per P.G. e l’avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. — Con ordinanza del 16 novembre 2009 la Corte di conti, sezione giurisdizionale per la Regione Umbria (reg. ord. n. 331 2009), ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 30-ter, periodi secondo, terzo e quarto, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall’articolo 1, comma 1, lettera c), numero 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito con modificazioni dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, per violazione, nel complesso, degli artt. 3, 24, primo comma, 54, 81, quarto comma, 97, primo comma, 103, secondo comma, della Costituzione, nonché del combinato disposto dei periodi secondo, terzo e quarto, del suddetto art. 17, comma 30-ter, per violazione dell’art. 111 Cost.

   1.1.— Il giudice a quo premette che la procura regionale ha convenuto il presidente, taluni consiglieri di amministrazione e il direttore generale dell’azienda speciale farmacie municipalizzate di Terni (AsFM) perché venissero condannati al risarcimento del danno complessivo di euro 273.165,77, causato alle finanze aziendali per avere, con condotta gravemente colposa, attivato il centro salute «Hera», previsto nel piano- programma per gli anni 2000 e 2001, prima della richiesta delle prescritte autorizzazioni. Inoltre, l’azienda, «per la diffusione mediatica assunta dalla vicenda», avrebbe subito «un danno d’immagine stimato in 40 mila euro».

   Il giudice a quo deduce come la controversia abbia ad oggetto soltanto la questione relativa al danno all’immagine, in quanto è stata disposta la separazione di quella avente ad oggetto il danno patrimoniale.

   1.2.— Il giudice stesso dubita della legittimità costituzionale del citato art. 17, comma 30-ter, il quale prevede che le procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e modi previsti dall’articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche). A tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione, di cui al comma 2 dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), è sospeso fino alla conclusione del procedimento penale.

   A tale proposito, il giudice remittente richiama l’orientamento della Corte di cassazione e della stessa Corte dei conti, secondo cui il danno all’immagine e al prestigio della pubblica amministrazione rientrerebbe nella categoria del danno patrimoniale e sarebbe dovuto anche in assenza dell’accertamento di un fatto di reato.

   Si assume al riguardo che la questione sollevata sarebbe rilevante sia perché la norma impugnata ha una valenza processuale, che la rende applicabile ai giudizi in corso, sia perché per i fatti per i quali si procede non è stata proposta azione penale.

   Il giudice a quo sottolinea, inoltre, che «la formulazione ellittica della disposizione in rassegna ha indotto il Collegio dapprima a ricercarne una lettura “costituzionalmente orientata” e, all’esito, di vedersi pervaso da dubbi di costituzionalità, quale che fosse la possibile soluzione individuata». In particolare, si rileva come due sarebbero le possibili interpretazioni della norma: una prima dovrebbe condurre a ritenere che il legislatore ha voluto affermare il principio in base al quale il danno all’immagine ed al prestigio della p.a. non possa ricevere tutela giurisdizionale, se non in presenza di fattispecie costituenti anche reato accertato; la seconda, invece, porterebbe a sostenere che la tutela sia piena ma ottenibile in sedi giurisdizionali differenti e cioè innanzi alla Corte dei conti per le fattispecie costituenti anche reato e innanzi ad altro giudice in tutti gli altri casi.

   Accedendo alla prima interpretazione la norma impugnata sarebbe illegittima per violazione:

   1. dell’art. 3 Cost., in quanto introdurrebbe una irrazionale differenziazione di tutela tra le fattispecie di danno all’immagine e le altre tipologie di danno subito dalla p.a., aventi anch’esse rilievo patrimoniale;

   2. dell’art. 24 Cost., in quanto la procura contabile potrebbe agire in giudizio soltanto in presenza del preventivo esercizio dell’azione penale;

   3. degli artt. 54 e 97 Cost., in quanto si impedirebbe alla p.a. di ottenere piena tutela in tutte le ipotesi in cui soggetti ad essa collegati da un rapporto di servizio «le abbiano causato il danno all’immagine».

   Si osserva, inoltre, come siano state emanate altre disposizioni che si muovono in senso opposto rispetto a quello tracciato dalla norma impugnata. Si richiama, al riguardo, la legge 4 marzo 2009, n. 15 (Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti).

   Accedendo alla seconda interpretazione, sarebbe violato l’art. 103, secondo comma, Cost., il quale attribuisce alla Corte dei conti la «giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica».

   Sempre nell’ambito della seconda interpretazione, si assume, altresì, il contrasto della norma impugnata con il combinato disposto degli artt. 3 e 103 Cost. Ciò in quanto, dinnanzi al giudice contabile varrebbe la limitazione di responsabilità soltanto in presenza di condotte poste in essere con dolo o colpa grave, mentre tale limitazione non opererebbe innanzi al giudice ordinario.

   Il Collegio remittente ritiene, infine, che sussistano altre ragioni di contrasto della norma con la Costituzione «distinte ed autonome rispetto a quelle sin qui esplicitate».

   In particolare, si assume, in primo luogo, che sarebbe stato violato l’art. 81, quarto comma, Cost., il quale prevede che «ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte». Nel caso in esame la norma censurata, limitando la responsabilità amministrativa, imporrebbe all’amministrazione di sostenere con proprie risorse il danno subito senza, però, indicare come fare fronte a tale «maggiore spesa».

   In secondo luogo, il giudice a quo rileva che le disposizioni impugnate, insieme al quarto periodo, si porrebbero in contrasto con l’art. 111 Cost. Ciò in quanto la disposizione «è suscettibile di provocare una sorta di “doppio binario” processuale, ad assetto variabile, in quanto – per gli stessi fatti – i limiti posti all’azione della procura, sanzionati con la nullità, sono operanti esclusivamente se chi vi ha interesse dia o meno corso al giudizio incidentale per l’accertamento della nullità degli atti istruttori o processuali sui quali si fonda l’addebito».

2. — Si sono costituiti in giudizio (oltre il termine previsto) G.A.N., P.G., G.B., G.G., R.R., chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile per irrilevanza, in quanto il giudice remittente avrebbe dovuto verificare, in via preliminare, se sussistessero i presupposti per la condanna al risarcimento del danno all’immagine; presupposti che non sarebbero presenti essendo, tra l’altro, il relativo diritto prescritto.

   Nel merito si svolgono ampie argomentazioni volte a dimostrare la infondatezza di tutte le censure formulate.

3. Con...