Sentenza nº 326 da Constitutional Court (Italy), 24 Luglio 1998

• Relatore: Valerio Onida
• Data di Resoluzione: 24 Luglio 1998
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N.326

ANNO 1998

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Prof. Giuliano VASSALLI Presidente

- Prof. Francesco GUIZZI Giudice

- Prof. Cesare MIRABELLI "

- Prof. Fernando SANTOSUOSSO "

- Avv. Massimo VARI "

- Dott. Cesare RUPERTO "

- Dott. Riccardo CHIEPPA "

- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY "

- Prof. Valerio ONIDA "

- Prof. Carlo MEZZANOTTE "

- Avv. Fernanda CONTRI "

- Prof. Guido NEPPI MODONA "

- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "

- Prof. Annibale MARINI "

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale della legge Regione Marche 9 maggio 1997, n. 30 (Disciplina regionale della bonifica. Attribuzione di funzioni alle Province in attuazione della legge 8 giugno 1990, n. 142. Soppressione dei consorzi di bonifica), promossi con ordinanze emesse l’11 novembre 1997 (n. 8 ordinanze) e il 21 ottobre 1997, rispettivamente iscritte ai nn. 238, 239, 240, 241, 242, 243, 244, 245 e 246 del registro ordinanze 1998 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima serie speciale, dell’anno 1998.

Visti gli atti di costituzione della Regione Marche, di Bassotti Domenico ed altri, del Consorzio di Bonifica dell’Aso ed altri e della Presidenza del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 30 giugno 1998 il Giudice relatore Valerio Onida;

uditi gli avvocati Andrea Calzolaio e Ranieri Felici per Bassotti Domenico ed altri, Alesssandro Pace e Giovanni Compagno per il Consorzio di Bonifica dell’Aso ed altri, l’avvocato dello Stato Aldo Linguiti per la Presidenza del Consiglio dei ministri e l’avvocato Stefano Grassi per la Regione Marche.

Ritenuto in fatto

1. – Con otto ordinanze di analogo tenore, emesse l'11 novembre 1997 (R.O. nn. da 238 a 245 del 1998), il Consiglio di Stato ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 41, 42, 44, 97 e 117 della Costituzione, della legge della Regione Marche 9 maggio 1997, n. 30 (Disciplina regionale della bonifica. Attribuzione di funzioni alle Province in attuazione della legge 8 giugno 1990, n. 142. Soppressione dei consorzi di bonifica), "sia nel suo testo integrale, sia in particolare nei suoi articoli 3 (specialmente terzo comma), 4, 7, 8, 9, 13."

   L'autorità remittente premette che la legge regionale in questione ha disposto la soppressione dei consorzi di bonifica operanti esclusivamente sul territorio della Regione e il trasferimento delle loro funzioni alla Provincia, passando per una fase di liquidazione affidata ad appositi commissari. Alcuni consorzi, nonchè alcune persone nella qualità di amministratori degli stessi e in quella di consorziati, hanno impugnato una delibera della Giunta regionale che costituisce un gruppo di lavoro per avviare la concreta estinzione dei consorzi, e il relativo atto di trasmissione, chiedendone la sospensione, negata dal TAR adìto. Giudicando in sede di appello contro l'ordinanza del TAR di diniego della sospensione per assenza del danno, il Consiglio di Stato ritiene che si potrebbe invece "intravvedere già in atto la situazione di danno accampata", ma che il testo della legge regionale impedirebbe di considerare sussistente il fumus di fondatezza dei ricorsi, onde anche nella fase cautelare in corso si presenterebbe come rilevante la questione di legittimità costituzionale della predetta legge.

   Ricordato come essa fosse stata già impugnata, prima della sua promulgazione, dal Governo, ma con ricorso giudicato inammissibile per tardività del deposito, il Consiglio di Stato afferma di condividere, nella prospettiva di una pronuncia di non manifesta infondatezza, le argomentazioni rappresentate in quella sede dal Governo.

   In primo luogo, la legge regionale non sarebbe conforme all'art. 117 della Costituzione, in quanto essa trasferisce alle Province funzioni e poteri per la realizzazione e gestione delle opere di bonifica e irrigazione, che gli artt. 13, 14 e 59 del r.d. n. 215 del 1933, sulla bonifica, e l'art. 27 della legge n. 36 del 1994 sulla gestione delle acque attribuirebbero ai consorzi di bonifica, con disposizioni che, per quanto riguarda la legislazione del 1933, questa Corte avrebbe già individuato, con la sentenza n. 66 del 1992, come recanti principi fondamentali della materia.

   In secondo luogo, il trasferimento delle funzioni dei consorzi alla Provincia (prevedendosi che, per i consorzi con circoscrizione eccedente quella provinciale, esse siano attribuite alla Provincia dove é posta la maggior parte del territorio interessato) violerebbe un principio emergente dall'art. 14 della legge n. 142 del 1990 sulle autonomie locali, posto che non vi é corrispondenza fra circoscrizione provinciale e bacino idrico, nel cui ambito si esercitano le funzioni dei consorzi di bonifica: ciò che potrebbe altresì portare pregiudizio al buon andamento dell'amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione, dato che la Provincia potrebbe essere indotta a favorire la parte di territorio consortile rientrante nella sua circoscrizione, dovendosi prevedere l'insorgere di contrasti nell'ambito del bacino.

   In terzo luogo, le norme che più specificamente prevedono la soppressione dei consorzi sarebbero in contrasto con il principio della legislazione statale desumibile dall'art. 73 del d.P.R. n. 616 del 1977, il quale consente bensì alla Regione la soppressione di singoli consorzi, ma non sembrerebbe permettere la eliminazione dell'intera categoria di enti, cui sarebbe riconosciuto un ruolo istituzionale per la difesa del suolo, il risanamento delle acque, la gestione del patrimonio idrico.

   In quarto luogo, l'art. 4 della legge regionale (che prevede l’istituzione presso ogni Provincia di un comitato di rappresentanza delle categorie interessate alla esecuzione, all'esercizio e alla manutenzione delle opere di bonifica) violerebbe il principio della legislazione statale ricavabile dall'art. 73 del d.P.R. n. 616 del 1977, in quanto alle Regioni sarebbero state trasferite le sole funzioni statali concernenti i consorzi di bonifica, non anche quelle dei consorzi stessi. Tali enti dovrebbero essere individuati come strumenti di autogoverno della categoria dei proprietari interessati, mentre la disposizione regionale affiderebbe a questi un ruolo non più operativo e di gestione, ma di semplice consultazione. Al riguardo il giudice a quo osserva che i consorzi di bonifica, considerati dalla Regione esclusivamente enti strumentali della stessa, alla stregua del r.d. n. 215 del 1933 sarebbero invece anche e principalmente enti autonomi e strumenti di amministrazione diretta, da parte dei proprietari, delle funzioni di bonifica e di irrigazione. Di qui deriverebbe altresì un contrasto con gli artt. 41, 42 e 44 della Costituzione, che dettano i principi di libera iniziativa economica, di garanzia della proprietà, di equità nei rapporti sociali e di razionale sfruttamento del suolo in agricoltura, pur "nel quadro della disciplina parapubblicistica della proprietà terriera", poichè i proprietari vedrebbero drasticamente ridotta la loro partecipazione alla costruzione e conduzione di opere incidenti sullo sfruttamento delle loro terre.

   Infine, la violazione dei principi della legislazione statale in materia di bonifica comporterebbe anche violazione dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, non avendo giustificazione un diverso trattamento delle opere di bonifica a seconda che esse riguardino il territorio della Regione Marche o quello di altre Regioni.

2. – Nel corso di un giudizio promosso da un consorzio di bonifica e da due consorziati per l'annullamento della delibera regionale di nomina del commissario liquidatore dello stesso consorzio, il Consiglio di Stato, con ordinanza emessa il 21 ottobre 1997 (R.O. n. 246 del 1998), ha sollevato identica questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli stessi parametri. L'ordinanza é motivata con le stesse considerazioni esposte nelle ordinanze cui si é fatto riferimento al paragrafo precedente.

3. – In tutti i giudizi si é costituita la Regione Marche, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

   In particolare, nella memoria di costituzione depositata nel giudizio promosso con l'ordinanza iscritta al n. 245 R.O. 1998, la Regione sostiene che il trasferimento alle Province delle funzioni relative alla realizzazione delle opere di bonifica non viola l'art. 117 della Costituzione in quanto non sarebbe dato rinvenire nella legislazione statale un principio fondamentale che impedisca tale trasferimento. Infatti le funzioni relative alla esecuzione, alla manutenzione e all'esercizio delle opere di bonifica sarebbero attribuite dal r.d. n. 215 del 1933 allo Stato, con la possibilità di utilizzare mediante concessione i consorzi dei proprietari. Questi ultimi dunque non sarebbero titolari dell'attività ma solo concessionari: non vi sarebbero funzioni proprie dei consorzi, che sarebbero enti strumentali per l'esercizio di funzioni che restavano nella titolarità dello Stato. Tale titolarità, con il d.P.R. n. 616 del 1977 (artt. 50, 66 e 73), sarebbe passata interamente alle Regioni, le quali possono avvalersi dei consorzi ai fini dell'esecuzione delle opere di bonifica, qualora non vi procedano direttamente. Non vi sarebbe dunque nell'ordinamento un principio fondamentale che attribuisca ai consorzi la titolarità delle competenze in materia di bonifica.

   La legge regionale impugnata sarebbe pienamente conforme ai nuovi principi della autonomia locale stabiliti dalla legge n. 59 del 1997, che prevede il conferimento alle Regioni e agli enti locali di tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonchè di tutte le funzioni e i compiti localizzabili nei rispettivi territori, in atto esercitati da amministrazioni dello Stato ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici (art. 1, comma 2), e in particolare il...