Sentenza nº 38 da Constitutional Court (Italy), 05 Febbraio 1992

• Relatore: Antonio Baldassarre
• Data di Resoluzione: 05 Febbraio 1992
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 38

ANNO 1992

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo Italiano

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente

Dott. Aldo CORASANITI

Giudici

Prof. Giuseppe BORZELLINO

Dott. Francesco GRECO

Prof. Gabriele PESCATORE

Avv. Ugo SPAGNOLI

Prof. Francesco Paolo CASAVOLA

Prof. Antonio BALDASSARRE

Prof. Vincenzo CAIANIELLO

Avv. Mauro FERRI

Prof. Luigi MENGONI

Prof. Enzo CHELI

Dott. Renato GRANATA

Prof. Giuliano VASSALLI

Prof. Francesco GUIZZI

Prof. Cesare MIRABELLI

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma primo, della legge 4 giugno 1991, n. 186 (Istituzione del comitato interministeriale per la programmazione economica nel trasporto - CIPET) promossi con ricorsi delle Province autonome di Bolzano e di Trento, notificati il 22 luglio 1991, depositati in cancelleria, rispettivamente, il 25 e il 29 successivi ed iscritti ai nn. 29 e 30 del registro ricorsi 1991.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 17 dicembre 1991 il Giudice relatore Antonio Baldassarre;

uditi gli Avvocati Roland Ritz per la Provincia autonoma di Bolzano e Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e l'Avvocato dello Stato Piergiorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso ritualmente notificato e depositato, ha sollevato questione di legittimità costituzionale nei confronti dell'art. 2, primo comma, lettere a), b), c), e), g), h), i), m), n), della legge 4 giugno 1991, n. 186 (Istituzione del Comitato interministeriale per la programmazione economica nel trasporto - CIPET), per violazione dell'art. 8, nn. 5, 17 e 18, dell'art. 14, primo comma, dell'art. 16, primo comma, dello Statuto speciale per il Trentino- Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e delle relative norme di attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P. R. 19 novembre 1987, n. 527; decreto legislativo 25 gennaio 1991, n. 33), i quali attribuiscono alla suddetta Provincia competenze legislative e amministrative di tipo esclusivo in materia di urbanistica, lavori pubblici di interesse provinciale, comunicazioni e trasporti d'interesse provinciale.

   La ricorrente svolge, innanzitutto, la censura relativa all'art. 2, primo comma, lettera i), il quale stabilisce che il CIPET "provvede con cadenza triennale, sentite le regioni, all'aggiornamento del Piano generale dei trasporti". La Provincia, premesso che la questione non si porrebbe ove si ritenesse non applicabile la norma impugnata alle province autonome, osserva che l'incostituzionalità della suddetta previsione risulta evidente in riferimento all'art. 2, terzo comma, della legge 15 giugno 1984, n. 245, il quale richiama le norme di attuazione dello Statuto contenute nell'art. 20 del d.P.R. n. 381 del 1974, che prescrive per gli aggiornamenti periodici del Piano generale dei trasporti "l'intesa con le province autonome". Si tratterebbe, dunque, di un palese contrasto, tanto più che questa Corte, con ordinanza n. 524 del 1988, avrebbe affermato che la suddetta intesa si applica sia alla prima approvazione, sia ai successivi aggiornamenti del Piano.

   Secondo la stessa ricorrente, inoltre, tutte le altre disposizioni impugnate sarebbero costituzionalmente illegittime sia perchè incompatibili con i poteri provinciali connessi all'esercizio di funzioni di carattere esclusivo attribuite alla ricorrente dalle norme statutarie prima ricordate, sia perchè contrastanti con i principi costituzionali relativi alla funzione di indirizzo e coordinamento e, in particolare, al principio di legalità.

   Sotto i predetti profili, sarebbe incostituzionale, innanzitutto, la disposizione contenuta alla lettera a), secondo la quale il CIPET "emana direttive per coordinare la programmazione nel settore del trasporto con la programmazione economica generale". Tale disposizione contrasterebbe con il potere di programmazione degli interventi di propria competenza nel settore del trasporto, attribuiti alla ricorrente dallo Statuto speciale e dalle norme di attuazione contenute nel d.P.R. n. 527 del 1987, che individua tassativamente i poteri e le modalità d'intervento residuati in materia allo Stato. Inoltre, la stessa disposizione, non stabilendo a quali obiettivi o interessi costituzionali debbano essere finalizzate le direttive del CIPET, non predeterminerebbe in alcun modo i contenuti di queste ultime.

   Ad analoghe censure è assoggettata anche la lettera b), secondo la quale il CIPET "emana direttive per coordinare e semplificare le procedure e l'azione delle amministrazioni ed enti pubblici nel settore del trasporto e per garantire l'attuazione del Piano generale dei trasporti". In contrario, infatti, non si potrebbe dire che la copertura legislativa possa essere assicurata dal rinvio al Piano generale dei trasporti, dal momento che le direttive ivi previste sarebbero esercitabili anche indipendentemente dalle esigenze di attuazione del Piano, e cioè al solo scopo di coordinare le procedure e le azioni delle amministrazioni pubbliche operanti nel settore.

   Per ragioni del tutto simili sarebbe incostituzionale anche la lettera c), secondo la quale il CIPET "emana direttive per definire gli schemi di convenzione relativi ai progetti integrati nel settore del trasporto, nel rispetto dell'autonomia delle regioni e degli enti locali", non potendo riconoscersi un significato prescrittivo alla formula di salvezza ivi contenuta, tanto più che pone sullo stesso piano autonomie del tutto diverse fra loro.

   Censure analoghe a queste sono formulate avverso le disposizioni contenute nella lettera e) e nella lettera m). Secondo la prima di tali disposizioni, il CIPET emana direttive per l'adeguamento e il coordinamento con il Piano generale dei trasporti di tutti i piani e programmi, adottati o in corso di realizzazione o anche di elaborazione, delle amministrazioni statali, di quelle regionali o locali, nonchè di enti pubblici e di società, che prevedano interventi comunque incidenti sul settore del trasporto, prevedendo l'adeguamento dei piani degli enti interessati entro 90 giorni dall'emanazione delle direttive stesse. Secondo la disposizione contenuta nella lettera m), al fine di permettere al CIPET di valutare la conformità dei predetti piani rispetto agli obiettivi di quello generale e alle direttive emanate ai sensi della lettera e), le amministrazioni e gli enti sopra indicati trasmettono i propri piani attuativi al Comitato interministeriale, che si esprime entro il termine di 90 giorni dalla comunicazione, decorso inutilmente il quale si intende dato il parere favorevole. La stessa disposizione aggiunge, subito dopo, che "il parere contrario del CIPET determina la sospensione dell'efficacia del piano o programma generale, che si trasmette a tutti gli strumenti e provvedimenti attuativi" e che "le opere previste dal piano o programma generale su cui il CIPET ha espresso parere contrario non possono usufruire di finanziamenti pubblici".

   Oltre ai motivi già fatti valere per le altre censure, la ricorrente argomenta sulla peculiarità del potere di direttiva previsto dalle disposizioni in esame, poichè questo consiste sia nella fissazione degli obiettivi e dei criteri, sia in un riesame di tutti i piani e i programmi già adottati in passato. é chiaro che quest'ultimo, comportando un esercizio successivo del potere di direttiva, ha l'effetto di costringere l'ente che ha adottato il piano a modificarlo in conformità alle prescrizioni date, le quali non possono essere che puntuali e specifiche.

   Sicchè, conclude la Provincia, più che di un potere di direttiva si dovrebbe parlare di un potere di controllo atipico, che, se può essere legittimamente esercitato verso le amministrazioni statali e le imprese private, non può esserlo, di certo, verso funzioni amministrative riconducibili a competenze provinciali di tipo esclusivo. La lettera m), poi, collega a tale potere di controllo, espresso attraverso un parere del CIPET, effetti altrettanto atipici, poichè al parere negativo consegue "la sospensione dell'efficacia" dell'atto di programmazione già adottato e dei relativi provvedimenti attuativi, nonchè l'impossibilità per le opere previste di fruire dei finanziamenti pubblici e, quindi, anche di quelli provinciali. Si tratta, dunque, di un potere che, a ben vedere, sembra più correttamente qualificabile come un potere "straordinario" di annullamento nei confronti degli atti provinciali, atti che, nel caso di Bolzano, consistono anche in leggi (come il Piano territoriale provinciale, che non potrebbe non rientrare tra gli "interventi comunque incidenti sul settore del trasporto").

   Censure identiche a quelle mosse alle disposizioni da ultimo menzionate sono state formulate con riferimento alle previsioni contenute nella lettera h), le quali estendono in pratica il meccanismo definito nelle lettere e) ed m) alle "direttive per l'elaborazione e l'adeguamento dei piani regionali dei trasporti al Piano generale dei trasporti", nel senso che dispongono un analogo controllo di conformità, compresa l'ipotesi del silenzio-assenso nel caso che il parere non sia dato nel termine di 90 giorni dalla comunicazione. Secondo la Provincia di Bolzano, anche a tali direttive si dovrebbe applicare la conseguenza della "sospensione dell'efficacia" e della cessazione dei finanziamenti pubblici, sicchè a tale proposito vanno ripetute le censure riportate nel capoverso precedente.

   Per ragioni simili a quelle ricordate all'inizio appare incostituzionale -...