Sentenza nº 23 da Constitutional Court (Italy), 20 Marzo 1978

• Relatore: Livio Paladin
• Data di Resoluzione: 20 Marzo 1978
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 23

ANNO 1978

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo Italiano

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Prof. PAOLO ROSSI, Presidente

Dott. LUIGI OGGIONI

Avv. LEONETTO AMADEI

Prof. EDOARDO VOLTERRA

Prof. GUIDO ASTUTI

Dott. MICHELE ROSSANO

Prof. LEOPOLDO ELIA

Prof. GUGLIELMO ROEHRSSEN

Avv. ORONZO REALE

Dott. BRUNETTO BUCCIARELLI DUCCI

Avv. ALBERTO MALAGUGINI

Prof. LIVIO PALADIN

Dott. ARNALDO MACCARONE, Giudici,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 14, ultimo comma, e 48, della legge della Regione Lombardia n. 51 del 15 aprile 1975 (disciplina urbanistica del territorio regionale e misure di salvaguardia per la tutela del patrimonio naturale e paesistico); dell'art. 34 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (legge urbanistica); degli artt. 8, 12 e 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765 (modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150); art. 1 della legge 30 Novembre 1973, n. 756 (proroga dell'efficacia della legge 19 novembre 1968, n. 1187); art. 1 commi primo e secondo, della legge della Regione Toscana del 24 febbraio 1975, n. 16 (norme relative ai programmi di fabbricazione e alle zone agricole); artt. 1 e 4 della legge della Regione Veneto 23 dicembre 1974, n. 59 (norme per la formazione di un programma delle aree da destinare all'esproprio e all'assoluta inedificabilità sulla base dei programmi di fabbricazione); promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 21 maggio 1975 dal TAR per la Lombardia nel procedimento vertente tra Tognazzi Alberto e il Comune di Varedo e la Regione Lombardia, iscritta al n. 586 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38 dell'11 febbraio 1976 e nel Bollettino regionale della Lombardia n. 4 del 28 gennaio 1976;

2) ordinanza emessa il 10 dicembre 1976 dal Consiglio di Stato - sezione IV giurisdizionale - nel corso del giudizio promosso da Pera Gemma ed altri contro la Regione Toscana ed altro, iscritta al n. 450 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 313 del 16 novembre 1977 e nel Bollettino regionale n. 61 del 4 novembre 1977;

3) ordinanza emessa il 10 dicembre 1976 dal Consiglio di Stato - sezione IV giurisdizionale - nel corso del giudizio promosso da Mallaby Pia Teresa ed altro contro la Regione Toscana ed altro, iscritta al n. 453 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 313 del 16 novembre 1977 e nel Bollettino regionale n. 61 del 4 novembre 1977;

4) ordinanza emessa il 3 marzo 1976 dal Pretore di Bassano del Grappa nel corso del procedimento penale a carico di Girardi Marcello, iscritta al n. 497 del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 246 del 15 settembre 1976.

Visti gli atti di costituzione di Tognazzi Alberto, di Pera Gemma ed altri, del Comune di Varedo, del Comune di Asciano, della Regione Lombardia, della Regione Toscana, nonché gli atti di intervento della Regione Veneto e del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 18 gennaio 1978 il Giudice relatore Livio Paladin;

uditi gli avvocati Aldo Sandulli per Tognazzi, Adriano Pallottino per Pera ed altri, Alberto Predieri per il Comune di Asciano e per la Regione Toscana, Umberto Pototschnig per la Regione Lombardia, Giovanni Miele e Antonio Ragazzini per la Regione Toscana, Giorgio Berti e Leonello D'Aloja per la Regione Veneto, ed il vice avvocato generale dello Stato Giovanni Albisinni per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio concernente la legittimità del programma di fabbricazione del Comune di Varedo, in vista del quale era stata negata al ricorrente una licenza edilizia relativa ad un'area che lo stesso programma vincolava a verde di rispetto, il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ha sollevato le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 14 ultimo comma e 48 della legge urbanistica della Regione Lombardia 15 aprile 1975, n. 51: il primo dei quali consente le sole modifiche dei programmi di fabbricazione "che comportino riduzione della edificabilità e l'introduzione di nuovi vincoli per attrezzature pubbliche e collettive"; mentre in base al secondo "i vincoli di aree... previsti dai programmi di fabbricazione di cui all'art. 34 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, hanno efficacia entro i limiti temporali" fissati dalle leggi n. 1187 del 1968 e n. 756 del 1973, anche se stabiliti da programmi "approvati anteriormente alla data di entrata in vigore della presente legge".

   "Nonostante una indubbia evoluzione legislativa" - afferma testualmente il Tribunale - "non si é compiutamente pervenuti, da parte del legislatore nazionale, ad una piena e totale equiparazione" dei contenuti dei piani regolatori generali e dei programmi di fabbricazione; sicché si potrebbe ritenere che l'art. 14 ultimo comma abbia violato, derogando rispetto alla normale portata dei programmi di fabbricazione, un principio fondamentale stabilito o risultante in materia dalle leggi dello Stato. E, d'altra parte, l'art. 48 farebbe nascere il dubbio se il legislatore regionale, ridisciplinando per il passato situazioni già regolate da norme statali, non abbia violato anche il principio generale dell'irretroattività delle leggi, vincolante la potestà legislativa delle Regioni.

   Si sono costituiti nel presente giudizio il ricorrente dott. Tognazzi, il Comune di Varedo e la Regione Lombardia.

   La difesa del ricorrente ha in un primo tempo ipotizzato l'irrilevanza di entrambe le questioni di legittimità, notando che le norme impugnate potrebbero venire interpretate con esclusivo riguardo all'avvenire, senza incidere sull'accoglimento della domanda di licenza edilizia, presentata in precedenza dall'interessato. Con una successiva memoria, tuttavia, il ricorrente ha rilevato che in base all'interpretazione delle norme urbanistiche statali, sostenuta dalla costante giurisprudenza del Consiglio di Stato, i programmi di fabbricazione non possono - salve le eccezioni stabilite e regolate da leggi speciali - introdurre vincoli di assoluta inedificabilità; tanto più che, se così non fosse, tali programmi verrebbero assimilati ai piani regolatori generali in violazione del principio di eguaglianza, mancando per i primi le garanzie procedimentali (inerenti alla pubblicità ed alle osservazioni deducibili dagli interessati) che sono invece previste per la formazione dei secondi: dal che deriverebbe, allora, un principio fondamentale della legislazione statale vigente in materia, che il legislatore regionale avrebbe violato. Inoltre, il ricorrente ha aderito alle ulteriori censure del giudice a quo, nell'ipotesi che l'art. 48 abbia effettivamente disposto per il passato, in violazione del principio di irretroattività, precludendo al Tribunale l'annullamento del programma di fabbricazione del Comune di Varedo.

   Per converso, la difesa del Comune di Varedo ha preliminarmente eccepito l'irrilevanza delle questioni sollevate; e ciò, con particolare riguardo all'art. 14 ultimo comma, in quanto concernente la sola imposizione di vincoli nuovi. Nel merito, il Comune ha contestato che il divieto di introdurre previsioni d'inedificabilità per mezzo di un programma di fabbricazione possa elevarsi a principio fondamentale della materia: sia perché il principio stesso non sarebbe stato stabilito da alcuna norma specifica, sia perché l'ordinamento vigente offrirebbe elementi atti a superare l'interpretazione restrittiva del Consiglio di Stato. Secondariamente, il Comune ha sostenuto il carattere ricognitivo e non retroattivo dell'art. 48; ed ha comunque negato che l'irretroattività delle leggi sia concepibile come un principio generale dell'ordinamento, limitativo della legislazione regionale.

   Del pari, la difesa della Regione ha notato che le deroghe introdotte in tal campo dalla stessa legislazione statale sarebbero tanto numerose, da far escludere la vigenza di un principio fondamentale avente per oggetto i contenuti necessari dei programmi di fabbricazione. In via subordinata, la Regione ha osservato che le norme impugnate non avrebbero valore innovativo: l'art. 14 ultimo comma consentirebbe la futura introduzione degli stessi tipi di vincoli già ammessi dalla legislazione statale previgente; mentre l'art. 48 non farebbe che confermare senza effetti retroattivi la durata dei vincoli imponibili dai programmi di fabbricazione (già in base alla cosiddetta legge-ponte del 1967), quale era stata fissata dalla legge n. 756 del 1973.

   Successivamente una memoria della Regione ha rilevato, in primo luogo, che la stessa legge n. 756 del 1973 demanda alle "leggi emanate dalle regioni" la definitiva regolamentazione della materia; in secondo luogo, che la legge n. 10 del 1977, assoggettando a concessione ogni attività edilizia, avrebbe mutato il contesto entro cui va risolto il problema della legittimità dei vincoli derivanti dai programmi di fabbricazione; in terzo luogo, che le garanzie procedimentali proprie dei piani regolatori generali e non dei programmi di fabbricazione non imporrebbero di tener distinti i contenuti dei due tipi di strumenti urbanistici, dal momento che dette garanzie non sono nemmeno previste, quanto alle osservazioni dei proprietari interessati, dalla legge n. 1150 del 1942, e non rappresentano comunque - per costante giurisprudenza - un vero e proprio rimedio giuridico.

2. - In un procedimento penale riguardante un delitto di omissione di atti di ufficio, per la mancata decisione su una richiesta di licenza edilizia da parte del competente assessore comunale di Rossano Veneto, il Pretore di Bassano del Grappa ha impugnato gli artt. 1 e 4 della legge della Regione Veneto 23 dicembre 1974, n. 59, recante norme sui programmi di fabbricazione. L'art. 1, disponendo che "i programmi di fabbricazione... possono contenere indicazioni di aree preordinate...