Sentenza nº 22 da Constitutional Court (Italy), 09 Aprile 1965

• Data di Resoluzione: 09 Aprile 1965
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 22

ANNO 1965

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo Italiano

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Prof. GASPARE AMBROSINI, Presidente

Prof. GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO

Prof. ANTONINO PAPALDO

Prof. NICOLA JAEGER

Prof. GIOVANNI CASSANDRO

Prof. BIAGIO PETROCELLI

Dott. ANTONIO MANCA

Prof. ALDO SANDULLI

Prof. GIUSEPPE BRANCA

Prof. MICHELE FRAGALI

Prof. COSTANTINO MORTATI

Prof. GIUSEPPE CHIARELLI

Dott. GIUSEPPE VERZì

Dott. GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI

Prof. FRANCESCO PAOLO BONIFACIO, Giudici,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 9, primo, secondo, terzo e quinto comma, dell'art. 10, primo e secondo comma, dell'art. 12, secondo comma, e dell'art. 16, primo comma, della legge 18 aprile 1962, n. 167, promossi con tre ordinanze emesse il 27 aprile 1964 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - adunanza plenaria - sui ricorsi riuniti proposti da Hilfiker Alfredo ed altri, dalla Società A. Giaione ed altri e dalla Società per azioni S. Anselmo ed altri, contro il Ministero dei lavori pubblici ed il Comune di Torino, iscritte ai un. 165. 166 e 167 del Registro ordinanze 1964 e pubblicate, la prima nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 269 del 31 ottobre 1964, le altre nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 282 del 14 novembre 1964.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri e gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dei lavori pubblici, del Comune di Torino, di Hilfiker Alfredo e Roberto, Rehsteiner Rodolfo e Anita, Ruedi Erminia, Audi - Grivetta Maria Maddalena e Lucia, Chicco Eugenio ed Ettore, Società immobiliare "Cincinnato", Società A. Giaione, Ospedale Maggiore di S. Giovanni Battista e della città di Torino, Beccuti Mario, Oreste ed Emilio, Pastore Luigi e Domenico, Società per azioni S. Anselmo, Impresa costruzioni edili Rosazza, Dentis Barbara e Società Immobiliare ligure piemontese;

udita nell'udienza pubblica del 3 marzo 1965 la relazione del Giudice Antonio Manca;

uditi gli avvocati Enrico Biamonti, Enrico Allorio, Antonio Sorrentino, Enrico Zola, Romolo Contaldi, Jacopo Durandi, Luigi Zegretti, Adriano Pallottino, Michele Bianco, Gaetano Zini Lamberti e Vincenzo Traballesi, per le parti private, gli avvocati Guido Astuti, Mario Comba e Giuseppe Guarino, per il Comune di Torino, ed i sostituti avvocati generali dello Stato Luciano Tracanna e Gastone Dallari, per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per il Ministero dei lavori pubblici.

Ritenuto in fatto

Con ricorsi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, alcuni proprietari di zone di terreno da espropriare per la costruzione di case economiche e popolari, in applicazione della legge 18 aprile 1962, n. 167, hanno impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di Torino del 9 gennaio 1963, concernente la formazione del piano di esproprio e il decreto di approvazione del Ministero dei lavori pubblici in data 15 maggio 1963.

Il Consiglio di Stato, in adunanza plenaria, con ordinanza del 27 aprile 1964 (n. 165 del Registro ordinanze), riuniti i vari ricorsi, accogliendo alcune delle eccezioni prospettate dalle parti, ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, primo, secondo, terzo e quinto comma, dell'art. 10, primo e secondo comma, dell'art. 12, secondo comma, e dell'art. 16, primo comma, della predetta legge, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 42, terzo comma, 23 e 53, primo comma, della Costituzione.

Per quanto attiene alla rilevanza, in relazione all'art. 12 della predetta legge specificamente impugnata dalle parti private, ha premesso che l'oggetto della controversia non concerneva la violazione di un diritto soggettivo circa la misura dell'indennità di espropriazione, bensì piuttosto i criteri che il legislatore aveva adottato per la determinazione dell'indennità stessa.

Ha poi osservato che, per dimostrare nella specie l'irrilevanza, per la questione di costituzionalità dell'art. 12 della citata legge n. 167 del 1962 (questione che era stata sollevata da tutti i ricorrenti), non gioverebbe la considerazione, addotta in contrario, che i provvedimenti impugnati, in sede amministrativa, non sarebbero stati emessi in applicazione del predetto art. 12. Fra le disposizioni di questo articolo, infatti, concernente in particolare la misura dell'indennità di espropriazione e le altre disposizioni della legge, poste a base dei provvedimenti impugnati (cioé quelle concernenti l'obbligo della formazione dei piani e i vincoli imposti ai proprietari, art. 1, art. 9, primo, secondo e quinto comma, e art. 10, primo e secondo comma), sussisterebbe un rapporto di inscindibile connessione, dal quale conseguirebbe che la questione di costituzionalità non si esaurirebbe nella disposizione riguardante la misura dell'indennizzo, ma si estenderebbe anche alle altre disposizioni di carattere preparatorio e strumentale, quale la formazione e approvazione dei piani. Rapporto che deriverebbe specialmente dal carattere particolare della legge e dalle finalità che ne avrebbero determinato l'emanazione.

Quelle cioé di agevolare la costruzione di alloggi a carattere economico-popolare non soltanto con l'inclusione nei piani di espropriazione delle zone di terreno ritenute idonee a tale scopo, ma anche e specialmente di operare, con un particolare congegno legislativo sul costo delle dette zone espropriandole con un'indennità determinata e immutabile per tutto il tempo di efficacia dei piani; ed impedendo inoltre la speculazione circa le aree fabbricabili: finalità per conseguire le quali si sarebbe ritenuto più idoneo il sistema adottato con l'art. 12, di riferire cioé l'indennità ad un determinato momento, in una misura variabile entro certi limiti fra i vari Comuni.

Senonché a parte ciò, il Consiglio di Stato ha osservato che il rapporto di connessione ora accennato sussisterebbe, anche in quanto i criteri adottati per la determinazione dell'indennità avrebbero influito sia sull'impostazione del programma, sul l'estensione del medesimo in relazione al costo finanziario e alla conseguente entità della spesa a carico del Comune per il pagamento delle indennità di espropriazione, e per le altre spese inerenti all'attuazione dei piani, compresi gli interessi passivi.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto quindi la rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale non soltanto dell'art. 12, ma altresì delle altre disposizioni in precedenza indicate.

Parimenti ha ritenuto rilevante la questione di legittimità concernente l'art. 16, primo comma, in relazione specialmente agli artt. 10 e 12, in quanto l'art. 16 non consentirebbe ai proprietari di zone già destinate a verde agricolo di costruire direttamente gli alloggi; diritto riconosciuto invece ai proprietari di zone già destinate, nel piano regolatore, all'edilizia residenziale.

Per quanto attiene alla non manifesta infondatezza, nell'ordinanza si osserva che, dall'applicazione delle disposizioni ora denunciate, deriverebbero i seguenti effetti:

1) l'indennità é stabilita tenendo conto del valore venale che l'area da espropriare aveva due anni prima della deliberazione del piano, e, quindi, qualora l'espropriazione si effettuasse al termine dell'efficacia del piano stesso (dieci anni, salva la proroga di due anni) sarebbe determinata in misura pari al valore dell'area quattordici anni prima dell'espropriazione.

Codesto criterio, si dice, potrebbe condurre ad una liquidazione dell'indennizzo in misura pressoché irrisoria, se il potere di acquisto della moneta subisse una progressiva diminuzione.

2) L'accennato criterio di determinazione dell'indennità potrebbe altresì determinare in particolare una disparità di trattamento rispetto ai vari proprietari espropriandi, a seconda del momento in cui si effettuassero le espropriazioni, tenuto conto del diverso valore della moneta, e potrebbe dar luogo a favore degli enti e dei privati, a vantaggio dei quali si effettuasse l'esproprio, a realizzazione di utili a danno dei proprietari, consistenti nella differenza fra il valore determinato in base all'art. 12 e quello effettivo al momento del trapasso della proprietà in relazione al diminuito valore monetario.

Circa il primo aspetto, nell'ordinanza si richiamano le sentenze di questa Corte nelle quali si é precisato il carattere che deve avere l'indennizzo, per rispondere alle esigenze costituzionali.

Si ricorda specialmente la sentenza n. 91 del 1963, per desumerne il principio che non sarebbe conforme alla norma costituzionale la determinazione dell'indennità, quando esista una dissociazione fra la situazione esistente al momento in cui furono o saranno effettuate le espropriazioni e quello in cui le occupazioni ebbero inizio.

Anzi il Consiglio di Stato trae un'identità, quanto meno un'analogia, di effetti pratici tra la legge 1 dicembre 1961, n. 1441, esaminata nella predetta sentenza, e la legge n. 167 ora denunziata. Analogia che consisterebbe soprattutto nel fatto che le due leggi presuppongono momenti diversi per il calcolo dell'indennità e per l'espropriazione, ed entrambe inoltre si riferiscono a espropriazioni da effettuarsi in tempi successivi con riferimento, per il calcolo dell'indennità, ad un'epoca precedente. Essendo altresì da rilevare, si aggiunge, che il legislatore non avrebbe comunque preveduto alcun mezzo per ovviare alle conseguenze del fenomeno anzidetto.

L'ordinanza conclude quindi su questo punto, osservando essere dubbio che sotto tale aspetto la proprietà sia tutelata in armonia con l'art. 42, terzo comma, anche se si ammette che la funzione sociale di tale diritto importi un sacrificio di portata superiore a quello imposto dall'espropriazione nei casi ordinari.

Il Consiglio di Stato inoltre ritiene la questione non manifestamente infondata, anche in riferimento all'art. 3 della Costituzione, in sostanza per le seguenti considerazioni:

1) dalla dissociazione fra i due momenti dell'esproprio e del calcolo dell'indennità...